El Tribunal Superior de Justicia detiene la imposición del uso del euskera en el sector público vasco
El TSJPV anula íntegramente el decreto aprobado por el Gobierno Vasco en 2024 porque su memoria económica no calculó adecuadamente el coste de las numerosas obligaciones lingüísticas impuestas a las administraciones. La sentencia, dictada tras un recurso de Vox, no es firme y puede ser recurrida ante el Tribunal Supremo
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El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha anulado íntegramente el Decreto 19/2024, de 22 de febrero, con el que el Gobierno nacionalsocialista vasco pretendía extender y unificar la normalización del uso del euskera en el conjunto del sector público autonómico. La sentencia, dictada a raíz de un recurso presentado por Vox, considera que la norma incurrió en un vicio procedimental porque su memoria económica «adolece de insuficiencia sustancial» y no evaluó de manera objetiva y técnica los costes derivados de las numerosas obligaciones lingüísticas establecidas.
La resolución supone un importante freno judicial a una regulación que situaba el euskera como lengua de servicio y de trabajo de uso «normal y general» en las administraciones y entidades públicas de Euskadi. El decreto imponía nuevas exigencias en materia de planificación lingüística, perfiles profesionales, formación de los empleados públicos, traducción, contratación, subvenciones, convenios, comunicación institucional, registros administrativos y evaluación de resultados.
La sentencia número 316/2026, dictada este 16 de septiembre por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJPV, estima una de las alegaciones formuladas por Vox y anula todo el decreto por la «insuficiencia de la memoria económica». El tribunal entiende que el Gobierno Vasco no justificó adecuadamente las repercusiones presupuestarias de una regulación destinada a desplegarse sobre prácticamente todo el sector público vasco.
La decisión no es firme y puede ser recurrida en casación ante el Tribunal Supremo. El fallo únicamente será publicado en el Boletín Oficial del País Vasco cuando la sentencia alcance firmeza.
Una anulación total por un vicio procedimental
El alcance de la resolución es considerable, puesto que el TSJPV no invalida solamente algunos artículos, sino la totalidad del Decreto 19/2024. Sin embargo, resulta necesario precisar el fundamento jurídico exacto del fallo.
La Sala no declara ilegal la promoción del euskera, no cuestiona su condición de lengua oficial junto con el castellano y tampoco concluye que todas las medidas recogidas en el decreto vulneren por sí mismas los derechos lingüísticos de los ciudadanos o de los trabajadores públicos. La anulación se produce porque la tramitación de la norma incumplió una garantía esencial: calcular, aunque fuera de forma aproximada, cuánto costaría ponerla en práctica, qué medios humanos y materiales serían necesarios y cómo se financiarían las nuevas obligaciones.
La diferencia es jurídicamente importante. La sentencia detiene la aplicación del decreto actual, pero no impide que el Gobierno Vasco vuelva a regular la materia mediante otra norma que persiga objetivos similares, siempre que corrija los defectos detectados por la Justicia y acompañe el proyecto de una memoria económica suficiente.
El TSJPV considera, no obstante, que la deficiencia encontrada no puede entenderse como una irregularidad menor o meramente formal. La insuficiencia del estudio económico impidió conocer y valorar las consecuencias reales de una regulación de enorme amplitud, destinada a afectar a administraciones, organismos, sociedades y entidades públicas de muy diferente naturaleza.
La memoria económica, recuerda la Sala, no constituye un simple documento burocrático incorporado al expediente para cumplir un trámite. Su función es garantizar que las normas se aprueben después de evaluar sus consecuencias presupuestarias y de comprobar que pueden aplicarse sin comprometer la estabilidad financiera de las administraciones.
El euskera como lengua «normal y general»
El Decreto 19/2024 fue publicado en el Boletín Oficial del País Vasco el 8 de marzo de 2024. Su finalidad declarada consistía en actualizar una regulación que procedía en buena medida de 1997 y adaptar la política lingüística a la Ley 11/2022 de Empleo Público Vasco.
La norma buscaba establecer unas reglas comunes para un sector público muy amplio, incluyendo ámbitos que hasta entonces habían contado con una regulación diferenciada, como Educación, Osakidetza, la Ertzaintza y la Administración de Justicia, además de otras entidades públicas que habían permanecido al margen del sistema general de perfiles lingüísticos.
El decreto establecía que el euskera, como lengua propia del País Vasco y oficial junto con el castellano, debía convertirse en lengua de servicio y de trabajo de uso «normal y general» en las actividades de las entidades públicas. Estas debían avanzar hacia un uso «progresivo y creciente» de la lengua vasca en las relaciones entre administraciones, en las comunicaciones entre los empleados públicos y en la atención a la ciudadanía.
Aunque el texto señalaba expresamente que este proceso no debía limitar el empleo del castellano y reconocía el derecho de los ciudadanos a elegir cualquiera de las dos lenguas oficiales, el recurso de Vox sostenía que el resultado global otorgaba una primacía injustificada al euskera y provocaba un «absoluto orillamiento del castellano».
La impugnación afirmaba que esa discriminación se proyectaba sobre el funcionamiento interno de las administraciones, sus relaciones con los ciudadanos, el acceso al empleo público, la contratación administrativa y la concesión de subvenciones.
El TSJPV, sin embargo, rechaza este motivo porque considera que fue planteado de forma excesivamente genérica. La parte recurrente invocó los artículos 3, 9.3 y 14 de la Constitución, relacionados con la cooficialidad lingüística, la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley, pero no identificó inicialmente con suficiente precisión qué artículos concretos del decreto infringían esos preceptos.
La Sala califica este motivo de «genérico», «difuso» e «impreciso» y advierte de que no corresponde a los tribunales completar o reconstruir los recursos presentados por las partes. La sentencia, por tanto, no acepta la petición de nulidad basada en una vulneración general de la cooficialidad o del principio de igualdad. La anulación termina produciéndose por otra razón: la deficiente justificación económica de la norma.
Planes, diagnósticos y evaluaciones
La amplitud de la regulación es precisamente uno de los elementos que llevan al tribunal a exigir una evaluación económica rigurosa. El decreto convertía la normalización del euskera en una política pública transversal que debía afectar a todas las actuaciones desarrolladas por las entidades incluidas en su ámbito de aplicación.
Cada una de ellas tendría que elaborar y aprobar criterios propios sobre el uso de las lenguas oficiales, planes estratégicos de cinco años y planes anuales de gestión. También debería preparar un diagnóstico inicial, establecer indicadores, recopilar datos, efectuar un seguimiento de las medidas adoptadas y evaluar periódicamente los resultados obtenidos.
El decreto obligaba a las administraciones y entidades públicas a integrar los objetivos lingüísticos en sus políticas generales, en la planificación de sus servicios y en la asignación de sus correspondientes partidas presupuestarias.
La regulación contemplaba también la creación y adaptación de material informático y ofimático, el desarrollo de servicios de traducción e interpretación, la preparación de campañas institucionales, la formación lingüística de los empleados y la evaluación de los planes aplicados.
Todo este entramado exigía dedicar funcionarios, técnicos, traductores, medios materiales y recursos presupuestarios a una política que debía ser asumida por entidades públicas muy diferentes entre sí. Para el TSJPV, resultaba indispensable conocer, al menos de manera aproximada, el coste que tendría su aplicación.
La extensión de los perfiles lingüísticos
Otro de los grandes apartados del decreto regulaba el sistema de perfiles lingüísticos. La norma permitía establecer perfiles simétricos, asimétricos o parciales en función de las competencias comunicativas correspondientes a cada puesto de trabajo.
También regulaba el denominado índice de obligado cumplimiento, destinado a determinar el porcentaje de puestos que necesariamente debían tener asignado un perfil lingüístico preceptivo en cada entidad y durante cada periodo de planificación.
El decreto se enmarcaba en el desarrollo de la Ley de Empleo Público Vasco, cuyo artículo 187.5 establecía la asignación de perfiles lingüísticos a los puestos del sector público autonómico. Su aplicación exigía adaptar las relaciones de puestos de trabajo, establecer procedimientos de acreditación y evaluación, organizar actividades formativas y reconocer el derecho de los empleados a adquirir las competencias lingüísticas correspondientes.
Todas estas medidas podían generar costes de formación, sustitución de personal, realización de pruebas, elaboración de materiales, contratación de profesores y reorganización de recursos humanos. Sin embargo, la memoria económica no habría calculado suficientemente estas repercusiones.
Rotulación, imagen institucional y comunicación pública
Las obligaciones lingüísticas no quedaban restringidas a los planes internos o a los perfiles profesionales. El decreto regulaba también la imagen institucional, la rotulación, la publicidad y las comunicaciones públicas.
Las denominaciones de organismos, departamentos y entidades debían redactarse, al menos, en euskera. Los rótulos interiores y exteriores tenían que aparecer generalmente en las dos lenguas oficiales, aunque podían figurar únicamente en vasco cuando las palabras fueran similares en ambos idiomas, no existiera riesgo de confusión o el mensaje estuviera acompañado de un pictograma.
Cuando se utilizaran las dos lenguas oficiales en la imagen institucional, la norma obligaba a favorecer la visibilidad del euskera. La política lingüística debía proyectarse también sobre las campañas publicitarias, la documentación administrativa, los portales públicos y las informaciones difundidas por las instituciones.
El decreto impulsaba asimismo la utilización del euskera en las escrituras públicas y en su inscripción en los registros correspondientes. Los actos públicos y las comparecencias ante los medios de comunicación desarrollados dentro de la actividad institucional debían realizarse, al menos, en euskera.
La aplicación efectiva de estas obligaciones implicaba traducir documentos, adaptar soportes, modificar programas informáticos, rediseñar materiales y disponer de personal con la capacitación lingüística necesaria.
Convenios, subvenciones y contratación pública
Las exigencias del decreto trascendían el funcionamiento interno de las administraciones y alcanzaban también a empresas, asociaciones y particulares que mantuvieran relaciones con el sector público vasco.
Los convenios suscritos por las entidades públicas con personas físicas o jurídicas debían redactarse, al menos, en euskera. En los procedimientos de concesión de ayudas se preveía la incorporación, «en la medida de lo posible», de criterios de valoración relacionados con la lengua.
Cuando la actividad subvencionada implicara un trato directo con los ciudadanos, debía garantizarse el uso normal del euskera, sin perjuicio del castellano. Si se producían comunicaciones o publicaciones dentro de la actividad subvencionada, la presencia de la lengua vasca debía destacarse.
La Oficina de Control Económico del propio Gobierno Vasco advirtió durante la tramitación que algunas de estas previsiones tenían un carácter excesivamente general. En relación con los convenios, señaló que el mandato de redactarlos al menos en euskera vinculaba indiscriminadamente a todo tipo de actuaciones y terceros, sin atender a la naturaleza del acuerdo, su contenido o las características de las personas implicadas.
En cuanto a las subvenciones, el órgano fiscalizador avisó de que una obligación lingüística formulada sin suficientes matices podía imponerse sobre actividades en las que el empleo del euskera resultara ajeno a su propia naturaleza. El informe puso como ejemplo la eventual concesión de un premio literario destinado a obras escritas en castellano.
La Oficina también llamó la atención sobre el coste de traducir determinados pliegos de contratación pública. Algunos documentos técnicos, por su complejidad y especialización, podían superar la capacitación lingüística de los funcionarios que los hubieran redactado en castellano. Resultaba necesario determinar quién efectuaría las traducciones oficiales, qué organismo asumiría esa responsabilidad y con qué recursos presupuestarios.
El informe decisivo de la Oficina de Control Económico
El elemento central de la sentencia es el informe emitido por la Oficina de Control Económico, órgano al que la legislación vasca atribuye independencia funcional respecto de los departamentos sometidos a su fiscalización.
La nota de prensa difundida por el Poder Judicial destaca que esta Oficina advirtió expresamente de la «ausencia de una efectiva estimación de costes derivados de la implementación de la extensión de los instrumentos de planificación lingüística» y de la falta de una evaluación económica específica que analizara el «evidente impacto económico» del proyecto.
La Oficina cuestionó que la memoria hubiera estudiado con suficiente detalle los costes derivados de la elaboración de planes, diagnósticos y evaluaciones; la formación lingüística de los empleados; la ampliación de los servicios de traducción; la generación de material informático; la adaptación de los perfiles; la creación de órganos de coordinación y la implantación de nuevos registros.
El TSJPV considera que este informe resulta «decisivo» y debe prevalecer sobre los restantes documentos incorporados al expediente. La Sala lo define como un trabajo «amplio, detallado, muy elaborado y desde luego razonablemente convincente incluso para un profano».
Los demás informes y memorias, por el contrario, «adolecen de una falta de motivación que les priva de credibilidad», según la sentencia. El tribunal reprocha que se limitaran a ratificar, mediante consideraciones muy breves, la bondad del proyecto, sin responder de manera razonada y técnica a los reparos formulados por la Oficina de Control Económico.
Una contradicción nunca explicada
La Sala destaca, además, una contradicción particularmente significativa. La orden que inició el procedimiento afirmaba que la nueva regulación no produciría repercusión económica o financiera alguna. Sin embargo, otros documentos incorporados posteriormente reconocían que la ejecución del decreto podía incrementar el gasto.
Esta discrepancia no fue aclarada de manera convincente. La sentencia considera evidente que la implantación de nuevos planes, registros, servicios de traducción, sistemas de evaluación, programas de formación y estructuras de coordinación tenía consecuencias presupuestarias que debían ser examinadas.
No se trataba de exigir una cuantificación exacta de cada gasto futuro, algo que puede resultar imposible durante la elaboración de una norma reglamentaria. La jurisprudencia permite trabajar con estimaciones aproximadas y acepta incluso que una memoria concluya que una disposición no tendrá impacto económico, siempre que esa apreciación sea razonable y no resulte contradicha por los datos del expediente.
En este caso, sin embargo, el contenido del decreto y el informe de la Oficina de Control Económico mostraban que sí existía una repercusión financiera. A pesar de ello, la Administración no presentó una evaluación suficientemente concreta de los costes ni explicó cómo se garantizaría el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La creación de HAKOBA
La Oficina de Control Económico detectó también deficiencias en la creación de HAKOBA, la Comisión de Coordinación de las Administraciones Públicas en materia de normalización lingüística.
Este órgano debía intensificar la colaboración entre las entidades públicas y coordinar su actuación en el ámbito lingüístico. También tendría que identificar las prioridades que debían desarrollarse conjuntamente por las administraciones autonómica, foral y local.
La memoria económica no señalaba con claridad los créditos necesarios para poner en marcha y mantener la comisión ni identificaba el departamento que asumiría sus gastos. El Gobierno Vasco sostenía que el apoyo administrativo se realizaría con los medios humanos y materiales existentes en el departamento competente en política lingüística.
Para la Oficina de Control Económico, esa afirmación no eliminaba la obligación de precisar qué recursos serían utilizados, cuál sería su coste y a qué partidas presupuestarias se imputarían.
Dos registros para una misma finalidad
Otra de las objeciones se refería a la creación de dos registros relacionados con la acreditación de los perfiles lingüísticos. El órgano fiscalizador consideraba que esta duplicidad podía incrementar los recursos destinados a una misma finalidad y exigir más medios humanos y materiales sin ofrecer una ventaja clara a los usuarios.
La Oficina señaló que no se había justificado adecuadamente la necesidad de establecer dos instrumentos diferentes ni se habían calculado sus costes de puesta en marcha y funcionamiento. Tampoco se había analizado suficientemente su relación con el registro ya existente ni la eventual transferencia de información, medios y responsabilidades.
El informe llegó a pronunciarse desfavorablemente sobre la creación de los dos registros por tres motivos: la falta de una justificación razonada, la ausencia de una concreción presupuestaria y la inexistencia de un análisis elemental de los recursos humanos y materiales necesarios.
Para el TSJPV, estas advertencias no fueron contestadas de manera convincente por el departamento responsable del decreto.
Una insuficiencia «sustancial»
La conclusión de la Sala es contundente. La memoria económica «adolece de insuficiencia sustancial», porque no cumple con su propia razón de ser: evaluar y fundamentar de manera objetiva y técnica las exigencias y repercusiones económicas y financieras de la regulación.
Tampoco justifica que las nuevas obligaciones sean compatibles con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, dos principios que vinculan a todas las administraciones públicas y que deben ser considerados durante la elaboración de las normas.
El tribunal añade que el expediente administrativo se presentó de una forma «heterodoxa» que dificultó tanto la preparación del recurso como su posterior análisis judicial. El propio Departamento de Cultura y Política Lingüística reconoció durante la tramitación que el estudio de oportunidad, las posibles alternativas y la necesidad de algunas medidas deberían haber formado parte del expediente desde el comienzo.
Según recoge la sentencia, algunas decisiones de «gran calado» no aparecían explicadas en una memoria inicial, sino que fueron justificándose parcialmente y de forma sucesiva al responder a las alegaciones presentadas durante la tramitación.
El TSJPV concluye que la deficiencia no constituye un incumplimiento puramente formal, sino un defecto material que impide conocer el impacto económico de la regulación. Esa insuficiencia resulta bastante para anular el decreto completo.
El informe de los gobiernos locales llegó tarde
Vox también cuestionó el procedimiento seguido para obtener el informe de la Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi. La Sala reconoce que este dictamen tenía carácter preceptivo, porque el decreto afectaba directamente a las competencias municipales al regular la lengua en la que debían desarrollarse.
El informe fue emitido el 20 de febrero de 2024 y resultó favorable al proyecto. Aunque llegó fuera del plazo establecido, el tribunal considera que el retraso no constituye un vicio esencial que justifique por sí mismo la nulidad.
La finalidad del trámite se había cumplido y la repetición de todo el procedimiento solo habría conducido, previsiblemente, a obtener el mismo pronunciamiento favorable.
Esta conclusión refuerza la relevancia que la Sala concede a la memoria económica. El tribunal no anula el decreto por cualquier defecto menor detectado en el expediente, sino por la ausencia de una evaluación suficiente de sus costes.
La cuestión elevada al Constitucional
Antes de resolver el recurso de Vox, el TSJPV planteó una cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 187.5 de la Ley de Empleo Público Vasco, relacionado con la asignación de perfiles lingüísticos.
La Sala vasca entendía que necesitaba conocer previamente si ese precepto se ajustaba a la Constitución antes de pronunciarse sobre el decreto que lo desarrollaba.
El Tribunal Constitucional acordó el pasado 23 de junio inadmitir la cuestión. La decisión no supuso un pronunciamiento sobre la constitucionalidad material del sistema de perfiles lingüísticos. El TC consideró que el auto remitido por el TSJPV no había especificado ni justificado suficientemente en qué medida la resolución del litigio dependía de la validez del artículo cuestionado.
Tras la inadmisión, el tribunal vasco tuvo que reanudar el examen del recurso. Finalmente, no ha necesitado pronunciarse sobre la constitucionalidad general del sistema de perfiles lingüísticos, porque la insuficiencia de la memoria económica resulta suficiente para anular la totalidad del decreto.
Sin condena en costas
El TSJPV no impone las costas procesales a ninguna de las partes debido a la complejidad jurídica del asunto. El recurso fue presentado por Vox contra la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi, representada por los servicios jurídicos del Gobierno Vasco.
La resolución está firmada por los magistrados José Antonio González Saiz, presidente de la Sección y ponente de la sentencia; Trinidad Cuesta Campuzano, y Paula Platas García.
Si la sentencia adquiere firmeza, el fallo deberá publicarse en el Boletín Oficial del País Vasco. Hasta entonces, el Ejecutivo autonómico conserva la posibilidad de acudir en casación ante el Tribunal Supremo e intentar evitar que la anulación sea definitiva.
La resolución abre, en cualquier caso, un nuevo escenario para la política lingüística vasca. El Gobierno deberá decidir si recurre la sentencia, elabora un nuevo decreto acompañado de una evaluación económica más sólida o replantea algunas de las obligaciones contenidas en la norma anulada.
Lo que el Tribunal Superior de Justicia ha rechazado no es la capacidad de las instituciones vascas para promover el conocimiento y el uso del euskera. Lo que invalida es la pretensión de desplegar una transformación administrativa de gran alcance, con nuevas obligaciones para todo el sector público, sin identificar, cuantificar y justificar de manera suficiente los recursos necesarios para llevarla a la práctica.
El TSJPV anula íntegramente el decreto aprobado por el Gobierno Vasco en 2024 porque su memoria económica no calculó adecuadamente el coste de las numerosas obligaciones lingüísticas impuestas a las administraciones. La sentencia, dictada tras un recurso de Vox, no es firme y puede ser recurrida ante el Tribunal Supremo
El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha anulado íntegramente el Decreto 19/2024, de 22 de febrero, con el que el Gobierno nacionalsocialista vasco pretendía extender y unificar la normalización del uso del euskera en el conjunto del sector público autonómico. La sentencia, dictada a raíz de un recurso presentado por Vox, considera que la norma incurrió en un vicio procedimental porque su memoria económica «adolece de insuficiencia sustancial» y no evaluó de manera objetiva y técnica los costes derivados de las numerosas obligaciones lingüísticas establecidas.
La resolución supone un importante freno judicial a una regulación que situaba el euskera como lengua de servicio y de trabajo de uso «normal y general» en las administraciones y entidades públicas de Euskadi. El decreto imponía nuevas exigencias en materia de planificación lingüística, perfiles profesionales, formación de los empleados públicos, traducción, contratación, subvenciones, convenios, comunicación institucional, registros administrativos y evaluación de resultados.
La sentencia número 316/2026, dictada este 16 de septiembre por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJPV, estima una de las alegaciones formuladas por Vox y anula todo el decreto por la «insuficiencia de la memoria económica». El tribunal entiende que el Gobierno Vasco no justificó adecuadamente las repercusiones presupuestarias de una regulación destinada a desplegarse sobre prácticamente todo el sector público vasco.
La decisión no es firme y puede ser recurrida en casación ante el Tribunal Supremo. El fallo únicamente será publicado en el Boletín Oficial del País Vasco cuando la sentencia alcance firmeza.
Una anulación total por un vicio procedimental
El alcance de la resolución es considerable, puesto que el TSJPV no invalida solamente algunos artículos, sino la totalidad del Decreto 19/2024. Sin embargo, resulta necesario precisar el fundamento jurídico exacto del fallo.
La Sala no declara ilegal la promoción del euskera, no cuestiona su condición de lengua oficial junto con el castellano y tampoco concluye que todas las medidas recogidas en el decreto vulneren por sí mismas los derechos lingüísticos de los ciudadanos o de los trabajadores públicos. La anulación se produce porque la tramitación de la norma incumplió una garantía esencial: calcular, aunque fuera de forma aproximada, cuánto costaría ponerla en práctica, qué medios humanos y materiales serían necesarios y cómo se financiarían las nuevas obligaciones.
La diferencia es jurídicamente importante. La sentencia detiene la aplicación del decreto actual, pero no impide que el Gobierno Vasco vuelva a regular la materia mediante otra norma que persiga objetivos similares, siempre que corrija los defectos detectados por la Justicia y acompañe el proyecto de una memoria económica suficiente.
El TSJPV considera, no obstante, que la deficiencia encontrada no puede entenderse como una irregularidad menor o meramente formal. La insuficiencia del estudio económico impidió conocer y valorar las consecuencias reales de una regulación de enorme amplitud, destinada a afectar a administraciones, organismos, sociedades y entidades públicas de muy diferente naturaleza.
La memoria económica, recuerda la Sala, no constituye un simple documento burocrático incorporado al expediente para cumplir un trámite. Su función es garantizar que las normas se aprueben después de evaluar sus consecuencias presupuestarias y de comprobar que pueden aplicarse sin comprometer la estabilidad financiera de las administraciones.
El euskera como lengua «normal y general»
El Decreto 19/2024 fue publicado en el Boletín Oficial del País Vasco el 8 de marzo de 2024. Su finalidad declarada consistía en actualizar una regulación que procedía en buena medida de 1997 y adaptar la política lingüística a la Ley 11/2022 de Empleo Público Vasco.
La norma buscaba establecer unas reglas comunes para un sector público muy amplio, incluyendo ámbitos que hasta entonces habían contado con una regulación diferenciada, como Educación, Osakidetza, la Ertzaintza y la Administración de Justicia, además de otras entidades públicas que habían permanecido al margen del sistema general de perfiles lingüísticos.
El decreto establecía que el euskera, como lengua propia del País Vasco y oficial junto con el castellano, debía convertirse en lengua de servicio y de trabajo de uso «normal y general» en las actividades de las entidades públicas. Estas debían avanzar hacia un uso «progresivo y creciente» de la lengua vasca en las relaciones entre administraciones, en las comunicaciones entre los empleados públicos y en la atención a la ciudadanía.
Aunque el texto señalaba expresamente que este proceso no debía limitar el empleo del castellano y reconocía el derecho de los ciudadanos a elegir cualquiera de las dos lenguas oficiales, el recurso de Vox sostenía que el resultado global otorgaba una primacía injustificada al euskera y provocaba un «absoluto orillamiento del castellano».
La impugnación afirmaba que esa discriminación se proyectaba sobre el funcionamiento interno de las administraciones, sus relaciones con los ciudadanos, el acceso al empleo público, la contratación administrativa y la concesión de subvenciones.
El TSJPV, sin embargo, rechaza este motivo porque considera que fue planteado de forma excesivamente genérica. La parte recurrente invocó los artículos 3, 9.3 y 14 de la Constitución, relacionados con la cooficialidad lingüística, la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley, pero no identificó inicialmente con suficiente precisión qué artículos concretos del decreto infringían esos preceptos.
La Sala califica este motivo de «genérico», «difuso» e «impreciso» y advierte de que no corresponde a los tribunales completar o reconstruir los recursos presentados por las partes. La sentencia, por tanto, no acepta la petición de nulidad basada en una vulneración general de la cooficialidad o del principio de igualdad. La anulación termina produciéndose por otra razón: la deficiente justificación económica de la norma.
Planes, diagnósticos y evaluaciones
La amplitud de la regulación es precisamente uno de los elementos que llevan al tribunal a exigir una evaluación económica rigurosa. El decreto convertía la normalización del euskera en una política pública transversal que debía afectar a todas las actuaciones desarrolladas por las entidades incluidas en su ámbito de aplicación.
Cada una de ellas tendría que elaborar y aprobar criterios propios sobre el uso de las lenguas oficiales, planes estratégicos de cinco años y planes anuales de gestión. También debería preparar un diagnóstico inicial, establecer indicadores, recopilar datos, efectuar un seguimiento de las medidas adoptadas y evaluar periódicamente los resultados obtenidos.
El decreto obligaba a las administraciones y entidades públicas a integrar los objetivos lingüísticos en sus políticas generales, en la planificación de sus servicios y en la asignación de sus correspondientes partidas presupuestarias.
La regulación contemplaba también la creación y adaptación de material informático y ofimático, el desarrollo de servicios de traducción e interpretación, la preparación de campañas institucionales, la formación lingüística de los empleados y la evaluación de los planes aplicados.
Todo este entramado exigía dedicar funcionarios, técnicos, traductores, medios materiales y recursos presupuestarios a una política que debía ser asumida por entidades públicas muy diferentes entre sí. Para el TSJPV, resultaba indispensable conocer, al menos de manera aproximada, el coste que tendría su aplicación.
La extensión de los perfiles lingüísticos
Otro de los grandes apartados del decreto regulaba el sistema de perfiles lingüísticos. La norma permitía establecer perfiles simétricos, asimétricos o parciales en función de las competencias comunicativas correspondientes a cada puesto de trabajo.
También regulaba el denominado índice de obligado cumplimiento, destinado a determinar el porcentaje de puestos que necesariamente debían tener asignado un perfil lingüístico preceptivo en cada entidad y durante cada periodo de planificación.
El decreto se enmarcaba en el desarrollo de la Ley de Empleo Público Vasco, cuyo artículo 187.5 establecía la asignación de perfiles lingüísticos a los puestos del sector público autonómico. Su aplicación exigía adaptar las relaciones de puestos de trabajo, establecer procedimientos de acreditación y evaluación, organizar actividades formativas y reconocer el derecho de los empleados a adquirir las competencias lingüísticas correspondientes.
Todas estas medidas podían generar costes de formación, sustitución de personal, realización de pruebas, elaboración de materiales, contratación de profesores y reorganización de recursos humanos. Sin embargo, la memoria económica no habría calculado suficientemente estas repercusiones.
Rotulación, imagen institucional y comunicación pública
Las obligaciones lingüísticas no quedaban restringidas a los planes internos o a los perfiles profesionales. El decreto regulaba también la imagen institucional, la rotulación, la publicidad y las comunicaciones públicas.
Las denominaciones de organismos, departamentos y entidades debían redactarse, al menos, en euskera. Los rótulos interiores y exteriores tenían que aparecer generalmente en las dos lenguas oficiales, aunque podían figurar únicamente en vasco cuando las palabras fueran similares en ambos idiomas, no existiera riesgo de confusión o el mensaje estuviera acompañado de un pictograma.
Cuando se utilizaran las dos lenguas oficiales en la imagen institucional, la norma obligaba a favorecer la visibilidad del euskera. La política lingüística debía proyectarse también sobre las campañas publicitarias, la documentación administrativa, los portales públicos y las informaciones difundidas por las instituciones.
El decreto impulsaba asimismo la utilización del euskera en las escrituras públicas y en su inscripción en los registros correspondientes. Los actos públicos y las comparecencias ante los medios de comunicación desarrollados dentro de la actividad institucional debían realizarse, al menos, en euskera.
La aplicación efectiva de estas obligaciones implicaba traducir documentos, adaptar soportes, modificar programas informáticos, rediseñar materiales y disponer de personal con la capacitación lingüística necesaria.
Convenios, subvenciones y contratación pública
Las exigencias del decreto trascendían el funcionamiento interno de las administraciones y alcanzaban también a empresas, asociaciones y particulares que mantuvieran relaciones con el sector público vasco.
Los convenios suscritos por las entidades públicas con personas físicas o jurídicas debían redactarse, al menos, en euskera. En los procedimientos de concesión de ayudas se preveía la incorporación, «en la medida de lo posible», de criterios de valoración relacionados con la lengua.
Cuando la actividad subvencionada implicara un trato directo con los ciudadanos, debía garantizarse el uso normal del euskera, sin perjuicio del castellano. Si se producían comunicaciones o publicaciones dentro de la actividad subvencionada, la presencia de la lengua vasca debía destacarse.
La Oficina de Control Económico del propio Gobierno Vasco advirtió durante la tramitación que algunas de estas previsiones tenían un carácter excesivamente general. En relación con los convenios, señaló que el mandato de redactarlos al menos en euskera vinculaba indiscriminadamente a todo tipo de actuaciones y terceros, sin atender a la naturaleza del acuerdo, su contenido o las características de las personas implicadas.
En cuanto a las subvenciones, el órgano fiscalizador avisó de que una obligación lingüística formulada sin suficientes matices podía imponerse sobre actividades en las que el empleo del euskera resultara ajeno a su propia naturaleza. El informe puso como ejemplo la eventual concesión de un premio literario destinado a obras escritas en castellano.
La Oficina también llamó la atención sobre el coste de traducir determinados pliegos de contratación pública. Algunos documentos técnicos, por su complejidad y especialización, podían superar la capacitación lingüística de los funcionarios que los hubieran redactado en castellano. Resultaba necesario determinar quién efectuaría las traducciones oficiales, qué organismo asumiría esa responsabilidad y con qué recursos presupuestarios.
El informe decisivo de la Oficina de Control Económico
El elemento central de la sentencia es el informe emitido por la Oficina de Control Económico, órgano al que la legislación vasca atribuye independencia funcional respecto de los departamentos sometidos a su fiscalización.
La nota de prensa difundida por el Poder Judicial destaca que esta Oficina advirtió expresamente de la «ausencia de una efectiva estimación de costes derivados de la implementación de la extensión de los instrumentos de planificación lingüística» y de la falta de una evaluación económica específica que analizara el «evidente impacto económico» del proyecto.
La Oficina cuestionó que la memoria hubiera estudiado con suficiente detalle los costes derivados de la elaboración de planes, diagnósticos y evaluaciones; la formación lingüística de los empleados; la ampliación de los servicios de traducción; la generación de material informático; la adaptación de los perfiles; la creación de órganos de coordinación y la implantación de nuevos registros.
El TSJPV considera que este informe resulta «decisivo» y debe prevalecer sobre los restantes documentos incorporados al expediente. La Sala lo define como un trabajo «amplio, detallado, muy elaborado y desde luego razonablemente convincente incluso para un profano».
Los demás informes y memorias, por el contrario, «adolecen de una falta de motivación que les priva de credibilidad», según la sentencia. El tribunal reprocha que se limitaran a ratificar, mediante consideraciones muy breves, la bondad del proyecto, sin responder de manera razonada y técnica a los reparos formulados por la Oficina de Control Económico.
Una contradicción nunca explicada
La Sala destaca, además, una contradicción particularmente significativa. La orden que inició el procedimiento afirmaba que la nueva regulación no produciría repercusión económica o financiera alguna. Sin embargo, otros documentos incorporados posteriormente reconocían que la ejecución del decreto podía incrementar el gasto.
Esta discrepancia no fue aclarada de manera convincente. La sentencia considera evidente que la implantación de nuevos planes, registros, servicios de traducción, sistemas de evaluación, programas de formación y estructuras de coordinación tenía consecuencias presupuestarias que debían ser examinadas.
No se trataba de exigir una cuantificación exacta de cada gasto futuro, algo que puede resultar imposible durante la elaboración de una norma reglamentaria. La jurisprudencia permite trabajar con estimaciones aproximadas y acepta incluso que una memoria concluya que una disposición no tendrá impacto económico, siempre que esa apreciación sea razonable y no resulte contradicha por los datos del expediente.
En este caso, sin embargo, el contenido del decreto y el informe de la Oficina de Control Económico mostraban que sí existía una repercusión financiera. A pesar de ello, la Administración no presentó una evaluación suficientemente concreta de los costes ni explicó cómo se garantizaría el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La creación de HAKOBA
La Oficina de Control Económico detectó también deficiencias en la creación de HAKOBA, la Comisión de Coordinación de las Administraciones Públicas en materia de normalización lingüística.
Este órgano debía intensificar la colaboración entre las entidades públicas y coordinar su actuación en el ámbito lingüístico. También tendría que identificar las prioridades que debían desarrollarse conjuntamente por las administraciones autonómica, foral y local.
La memoria económica no señalaba con claridad los créditos necesarios para poner en marcha y mantener la comisión ni identificaba el departamento que asumiría sus gastos. El Gobierno Vasco sostenía que el apoyo administrativo se realizaría con los medios humanos y materiales existentes en el departamento competente en política lingüística.
Para la Oficina de Control Económico, esa afirmación no eliminaba la obligación de precisar qué recursos serían utilizados, cuál sería su coste y a qué partidas presupuestarias se imputarían.
Dos registros para una misma finalidad
Otra de las objeciones se refería a la creación de dos registros relacionados con la acreditación de los perfiles lingüísticos. El órgano fiscalizador consideraba que esta duplicidad podía incrementar los recursos destinados a una misma finalidad y exigir más medios humanos y materiales sin ofrecer una ventaja clara a los usuarios.
La Oficina señaló que no se había justificado adecuadamente la necesidad de establecer dos instrumentos diferentes ni se habían calculado sus costes de puesta en marcha y funcionamiento. Tampoco se había analizado suficientemente su relación con el registro ya existente ni la eventual transferencia de información, medios y responsabilidades.
El informe llegó a pronunciarse desfavorablemente sobre la creación de los dos registros por tres motivos: la falta de una justificación razonada, la ausencia de una concreción presupuestaria y la inexistencia de un análisis elemental de los recursos humanos y materiales necesarios.
Para el TSJPV, estas advertencias no fueron contestadas de manera convincente por el departamento responsable del decreto.
Una insuficiencia «sustancial»
La conclusión de la Sala es contundente. La memoria económica «adolece de insuficiencia sustancial», porque no cumple con su propia razón de ser: evaluar y fundamentar de manera objetiva y técnica las exigencias y repercusiones económicas y financieras de la regulación.
Tampoco justifica que las nuevas obligaciones sean compatibles con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, dos principios que vinculan a todas las administraciones públicas y que deben ser considerados durante la elaboración de las normas.
El tribunal añade que el expediente administrativo se presentó de una forma «heterodoxa» que dificultó tanto la preparación del recurso como su posterior análisis judicial. El propio Departamento de Cultura y Política Lingüística reconoció durante la tramitación que el estudio de oportunidad, las posibles alternativas y la necesidad de algunas medidas deberían haber formado parte del expediente desde el comienzo.
Según recoge la sentencia, algunas decisiones de «gran calado» no aparecían explicadas en una memoria inicial, sino que fueron justificándose parcialmente y de forma sucesiva al responder a las alegaciones presentadas durante la tramitación.
El TSJPV concluye que la deficiencia no constituye un incumplimiento puramente formal, sino un defecto material que impide conocer el impacto económico de la regulación. Esa insuficiencia resulta bastante para anular el decreto completo.
El informe de los gobiernos locales llegó tarde
Vox también cuestionó el procedimiento seguido para obtener el informe de la Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi. La Sala reconoce que este dictamen tenía carácter preceptivo, porque el decreto afectaba directamente a las competencias municipales al regular la lengua en la que debían desarrollarse.
El informe fue emitido el 20 de febrero de 2024 y resultó favorable al proyecto. Aunque llegó fuera del plazo establecido, el tribunal considera que el retraso no constituye un vicio esencial que justifique por sí mismo la nulidad.
La finalidad del trámite se había cumplido y la repetición de todo el procedimiento solo habría conducido, previsiblemente, a obtener el mismo pronunciamiento favorable.
Esta conclusión refuerza la relevancia que la Sala concede a la memoria económica. El tribunal no anula el decreto por cualquier defecto menor detectado en el expediente, sino por la ausencia de una evaluación suficiente de sus costes.
La cuestión elevada al Constitucional
Antes de resolver el recurso de Vox, el TSJPV planteó una cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 187.5 de la Ley de Empleo Público Vasco, relacionado con la asignación de perfiles lingüísticos.
La Sala vasca entendía que necesitaba conocer previamente si ese precepto se ajustaba a la Constitución antes de pronunciarse sobre el decreto que lo desarrollaba.
El Tribunal Constitucional acordó el pasado 23 de junio inadmitir la cuestión. La decisión no supuso un pronunciamiento sobre la constitucionalidad material del sistema de perfiles lingüísticos. El TC consideró que el auto remitido por el TSJPV no había especificado ni justificado suficientemente en qué medida la resolución del litigio dependía de la validez del artículo cuestionado.
Tras la inadmisión, el tribunal vasco tuvo que reanudar el examen del recurso. Finalmente, no ha necesitado pronunciarse sobre la constitucionalidad general del sistema de perfiles lingüísticos, porque la insuficiencia de la memoria económica resulta suficiente para anular la totalidad del decreto.
Sin condena en costas
El TSJPV no impone las costas procesales a ninguna de las partes debido a la complejidad jurídica del asunto. El recurso fue presentado por Vox contra la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi, representada por los servicios jurídicos del Gobierno Vasco.
La resolución está firmada por los magistrados José Antonio González Saiz, presidente de la Sección y ponente de la sentencia; Trinidad Cuesta Campuzano, y Paula Platas García.
Si la sentencia adquiere firmeza, el fallo deberá publicarse en el Boletín Oficial del País Vasco. Hasta entonces, el Ejecutivo autonómico conserva la posibilidad de acudir en casación ante el Tribunal Supremo e intentar evitar que la anulación sea definitiva.
La resolución abre, en cualquier caso, un nuevo escenario para la política lingüística vasca. El Gobierno deberá decidir si recurre la sentencia, elabora un nuevo decreto acompañado de una evaluación económica más sólida o replantea algunas de las obligaciones contenidas en la norma anulada.
Lo que el Tribunal Superior de Justicia ha rechazado no es la capacidad de las instituciones vascas para promover el conocimiento y el uso del euskera. Lo que invalida es la pretensión de desplegar una transformación administrativa de gran alcance, con nuevas obligaciones para todo el sector público, sin identificar, cuantificar y justificar de manera suficiente los recursos necesarios para llevarla a la práctica.
