La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha publicado un demoledor informe contra la actual regulación del sector farmacéutico, diseñada especialmente, según se explica desde esta institución, para favorecer "los intereses privados de los farmacéuticos titulares de oficinas de farmacia que, gracias a estas restricciones, no se enfrentan a la competencia de otras oficinas de farmacia y perjudica a los pacientes, que podrían obtener beneficios en forma de mayor calidad del servicio, menor distancia recorrida para la obtención del medicamento o menor precio de los medicamentos no sujetos a prescripción médica, si hubiera competencia entre los distintos establecimientos".

En España hay alrededor de 20.000 farmacias y, según la CNMV, “aunque la protección de la salud pública es el principal argumento para regular el sector farmacéutico, la regulación impone una serie de restricciones, tanto de acceso al mercado como de ejercicio de la actividad de las oficinas de farmacia, que limitan la competencia en el mercado y, en muchas ocasiones, no protegen la salud pública ni están justificadas desde el punto de vista de la eficiencia”.

En España, la Ley 16/1997 establece unos preceptos básicos de ordenación farmacéutica  y corresponde a las Comunidades Autónomas establecer los criterios específicos de planificación, que deben tener en cuenta la densidad demográfica y las características geográficas y de dispersión de la población, con el objetivo de garantizar la accesibilidad y calidad en el servicio y la suficiencia en el suministro de medicamentos, según las necesidades sanitarias en cada territorio. El hecho de contar con distintos modelos de planificación farmacéutica en las Comunidades Autónomas ha permitido analizar el efecto de las restricciones impuestas por cada modelo tanto en la competencia en el mercado como en el grado de cumplimiento del objetivo de asegurar el acceso de la población a los medicamentos.

“Se ha constatado”, dice el regulador, “que el modelo de acceso al mercado adoptado en todas las Comunidades Autónomas, a excepción de Navarra, que establece el número máximo autorizado de oficinas de farmacia por módulos de población, está limitando la apertura de farmacias e impidiendo la existencia de competencia en muchos municipios”.

Y añade: “Además, este modelo no es necesario para garantizar una adecuada asistencia farmacéutica a la población, como prueba el hecho de que en Navarra la cobertura farmacéutica en municipios pequeños no sólo no se redujo con la reforma del año 2000, sino que dicha reforma tuvo un efecto positivo en municipios de dimensiones reducidas. Existen otros elementos restrictivos de la competencia en la normativa nacional y autonómica que afectan innecesaria y/o desproporcionadamente al ejercicio de la actividad y a la propiedad y organización de las oficinas de farmacia”.

Tras realizar su estudio, la CNMV realiza una serie de recomendaciones a la Administración, tanto nacional como autonómica, para cambiar este estado de cosas y para avanzar en la liberalización de un sector en el que se han detectado “una serie de restricciones de acceso y ejercicio de la actividad que son ineficientes y perjudican a la competencia y al interés general”.

Mayores libertades en el acceso al mercado. La Ley 16/1997 establece unos requisitos para la autorización de apertura de nuevas oficinas de farmacia, basados en módulos de población y distancias entre oficinas de farmacia, que han sido adoptados, con pequeñas variaciones, por todas las Comunidades Autónomas, a excepción de Navarra. El modelo adoptado en Navarra en el año 2000, basado en una regulación de mínimos, no sólo favorece la competencia en los municipios de dimensiones reducidas sino que además garantiza una cobertura farmacéutica similar o mayor a la existente en otras Comunidades Autónomas con una regulación mucho más restrictiva de la competencia. El análisis de la competencia en el mercado y del impacto de la reforma de Navarra muestran que la planificación farmacéutica debería determinar el número de farmacias mínimo requerido en cada zona farmacéutica para asegurar una adecuada atención farmacéutica (Navarra) en lugar del número máximo de farmacias según la población de cada zona (resto de Comunidades Autónomas).

Además, las experiencias de liberalización de las oficinas de farmacia en algunos países europeos muestran que la protección de la salud pública y la adecuada cobertura geográfica de los servicios farmacéuticos son compatibles con la competencia en este mercado.

Por estos motivos, se recomienda la supresión de las restricciones de acceso al mercado vigentes en la normativa: los módulos de población y las distancias mínimas obligatorias, tanto entre oficinas de farmacia como entre éstas y los centros de salud. Para asegurar una adecuada cobertura farmacéutica en zonas rurales y aisladas, se recomienda la adopción de mecanismos similares a los adoptados en otros países europeos, en forma de subsidios o incentivos fiscales destinados a farmacias rurales, o bien valorar la posibilidad de que los médicos dispensen medicamentos en determinadas zonas rurales, en las que no sea viable económicamente la apertura de una oficina de farmacia, estableciendo mecanismos adecuados que eliminen los incentivos económicos que podrían conllevar un incremento del gasto sanitario. 

Mayores libertades en el ejercicio de la actividad. El artículo 3 del Texto Refundido establece que la custodia, conservación y dispensación de medicamentos de uso humano corresponde exclusivamente a las oficinas de farmacia abiertas al público, legalmente autorizadas y a los servicios de farmacia de los hospitales, de los centros de salud y de las estructuras de atención primaria del Sistema Nacional de Salud. La reserva de actividad de las oficinas de farmacia en la custodia, conservación y dispensación de medicamentos supone una restricción a la competencia ya que limita los canales de distribución de medicamentos a las oficinas de farmacia y los hospitales.

Una vez analizada dicha restricción desde los principios de la necesidad y la proporcionalidad, para los medicamentos no sujetos a prescripción médica, se recomienda eliminar la reserva de actividad de las oficinas de farmacia en la dispensación. Se recomienda asimismo permitir la venta de estos medicamentos en otros establecimientos, siempre que éstos cumplan obligatoriamente con una serie de requisitos sanitarios mínimos de conservación e higiene, pudiendo valorarse la conveniencia de la intervención de un técnico competente.  El Real Decreto 870/2013 regula la venta de medicamentos no sujetos a prescripción médica a través de sitios web de oficinas de farmacia abiertas al público y legalmente autorizadas. Al igual que en la venta de medicamentos en establecimientos físicos, la reserva de actividad de las oficinas de farmacia en la venta de medicamentos no sujetos a prescripción médica a través de sitios web configura una restricción a la competencia innecesaria y desproporcionada para asegurar la protección de la salud pública. 

Por otra parte, respecto a los medicamentos sujetos a prescripción médica, se recomienda ampliar los supuestos en los que es posible su dispensación a establecimientos especializados (hospitales, centros de salud) siempre que presenten las condiciones técnicas imprescindibles para mantener los medicamentos en el estado óptimo para su consumo y cuenten con el asesoramiento de un técnico competente, que cumpla las condiciones de formación recogidas en la Directiva 2005/36/CE. 

Se recomienda proponer la ampliación de las titulaciones a otros técnicos competentes que, a la luz de las profesiones autorizadas en otros países de la Unión Europea138, cuenten con la formación necesaria para la dispensación de medicamentos en España, con pleno respeto de las razones de imperioso interés general protegidas.

Asimismo, también se recomienda permitir la venta de medicamentos sujetos a prescripción médica a través de sitios web, con el requisito imprescindible de que la dispensación del medicamento se realice por parte de un técnico competente que garantice los intereses públicos afectados, sin necesidad que el mismo sea propietario de la página web ni de una farmacia física.

En línea con las recomendaciones anteriores, se propone la ampliación sin límite del actual 10% en los descuentos sobre el precio de los medicamentos objeto de publicidad dirigida al público y no sujetos a prescripción médica. Este límite en los descuentos restringe los potenciales beneficios para los pacientes derivados de la competencia vía precios y de liberalizar los canales de venta de los medicamentos no sujetos a prescripción médica. Asimismo, en línea con la reducción de cargas administrativas se recomienda la eliminación de la notificación al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad del precio de los medicamentos no sujetos a prescripción médica, para evitar que el precio máximo establecido por el Ministerio actúe como precio de referencia e impida la competencia vía precios en este segmento del mercado, pudiendo obtenerse la información sobre los precios que se considere de interés para la administración con las técnicas estadísticas apropiadas. 

Mayor libertad en la propiedad de las oficinas de farmacia. El artículo 103.4 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad establece que sólo los farmacéuticos podrán ser propietarios y titulares de las oficinas de farmacia abiertas al público. Esta restricción no está justificada por motivos sanitarios puesto que la presencia de un farmacéutico en la dispensación de los medicamentos ya asegura la adecuada protección.

En Reino Unido y Holanda se permite a los “técnicos farmacéuticos” dispensar medicamentos sujetos a prescripción médica. En el caso de Reino Unido, la cualificación requerida es la formación profesional postsecundaria (National Vocational Qualification level 3) y, en el caso de Holanda, se requiere una experiencia de 3 años en la dispensación de medicamentos bajo supervisión directa de un farmacéutico (Göeg FP (2012)).

Dicha restricción supone una barrera de entrada al mercado para aquellos agentes con recursos y conocimientos para invertir, pero que carecen de la condición de farmacéutico. Por tanto, se propone eliminar la normativa que establece el requisito de que los propietarios y titulares de oficina de farmacia sean exclusivamente titulados en farmacia, de forma que se permita la libertad en la propiedad de las farmacias al menos de la misma forma que la normativa actual referente a la propiedad de los hospitales privados. Asimismo, en España, la titularidad-propiedad de las oficinas de farmacia está limitada a una sola oficina de farmacia, lo que impide la integración horizontal (la propiedad de dos o más farmacias) y la formación de cadenas farmacéuticas con el consiguiente perjuicio a la eficiencia del sistema.

La libre formación de cadenas farmacéuticas permite optimizar recursos y asumir formas de riesgo compartido que de otro modo serían inviables. Desde un punto de vista de la eficiencia, las economías de escala derivadas del mayor tamaño de las farmacias permiten reducciones de costes en la distribución de medicamentos, almacenamiento y gestión administrativa. 

La normativa actual también prohíbe la integración vertical de las oficinas de farmacia con los laboratorios farmacéuticos y/o distribuidores mayoristas, de acuerdo con el artículo 4 del Texto Refundido. La integración vertical de las distintas actividades de la cadena del medicamento podría generar ganancias de eficiencia derivadas de la existencia de economías de escala y de alcance entre estas actividades.  La eliminación de esta prohibición, acompañada del propio funcionamiento del libre mercado y de los mecanismos de control existentes de la autoridad de competencia, permitiría una mayor eficiencia en la actividad farmacéutica, que podría resultar en mayor calidad, innovación, y menores costes de la actividad y, por tanto, en un menor gasto público para el Estado y menores costes para los pacientes y consumidores. Se recomienda la libertad de la propiedad a más de una oficina de farmacia y la eliminación de la restricción a la integración vertical de las oficinas de farmacia mediante la modificación normativa correspondiente.  

Incremento de la eficiencia en la retribución de las oficinas de farmacia por la dispensación de medicamentos. El margen que obtienen las oficinas de farmacia por la dispensación de medicamentos es proporcional al precio de venta al público sin impuestos si el precio es inferior a una determinada cantidad. A partir de ese precio, el margen es una cantidad fija que varía de forma creciente por tramos, a medida que va aumentando el precio del medicamento. Si el margen de las oficinas de farmacia tiene como objetivo remunerar la prestación de servicios de atención farmacéutica, es cuestionable que éste sea proporcional al precio del medicamento, siendo la calidad del servicio independiente de dicho precio. Se propone valorar sistemas de financiación de las oficinas de farmacia alternativos al vigente en los que haya una correspondencia efectiva entre los servicios prestados por las oficinas de farmacia y la remuneración percibida por éstas y, en particular, aquéllos que proporcionen incentivos a mejorar la calidad de los servicios ofertados o que remuneren servicios adicionales que puedan ser especialmente beneficiosos para los pacientes.  

Mayor libertad en los horarios de apertura de las oficinas de farmacia. El artículo 6 de la Ley 16/1997 establece que las oficinas de farmacia prestarán sus servicios en régimen de libertad y flexibilidad, sin perjuicio del cumplimiento de los horarios oficiales y normas sobre guardias, vacaciones, urgencias y demás circunstancias derivadas de la naturaleza de su servicio, fijadas por las Comunidades Autónomas, al objeto de garantizar la continuidad de la asistencia.

Existen determinados aspectos en la normativa de horarios de apertura de las oficinas de farmacia que resultan incompatibles con los principios de libertad y flexibilidad en la prestación de servicios de las oficinas de farmacia, perjudicando a la competencia y, en consecuencia, a los pacientes y al propio sector.

En particular, las posibilidades de ampliación de horario por encima del horario mínimo se encuentran restringidas injustificadamente por tener que ajustarse a una serie de módulos fijos, durante un período mínimo de un año, lo que limita la libertad de organización de las oficinas de farmacia y supone un elemento restrictivo de la competencia.

Mayor libertad en la publicidad de las oficinas de farmacia.  La prohibición expresa de la publicidad de las oficinas de farmacia ha sido incorporada o bien en las leyes de ordenación farmacéutica o bien en normativa específica de las Comunidades Autónomas. 

La publicidad de los medicamentos y productos sanitarios está regulada en el Texto Refundido y está sujeta a una serie de requisitos que aseguran la protección de la salud de los pacientes, por lo que la prohibición de publicidad de las oficinas de farmacia no estaría justificada por motivos de salud pública, impide que las oficinas de farmacia puedan utilizar la publicidad para diferenciar sus servicios y constituye un obstáculo adicional para la competencia. Se propone la eliminación de la prohibición a la publicidad de las oficinas de farmacia, siempre que dicha publicidad se ajuste a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias. 

Revisión favorable a la competencia en los criterios de concesión de autorizaciones administrativas para la apertura de farmacias.  El artículo 3 de la Ley 16/1997 determina que corresponde a las Comunidades Autónomas la tramitación y resolución de los expedientes de autorización de apertura de las oficinas de farmacia que se tramitarán con arreglo a los principios de publicidad y transparencia, previo procedimiento específico que establezcan las Comunidades Autónomas. Se han identificado restricciones derivadas de algunos criterios recogidos en los concursos de méritos para la obtención de la autorización administrativa necesaria para la apertura de una nueva oficina de farmacia que, no sólo suponen una barrera de acceso al mercado para los titulados farmacéuticos recientes, sino que, en algunos casos, introducen criterios que no responderían al objetivo de asegurar una adecuada atención farmacéutica.  Se recomienda a las Comunidades Autónomas la supresión de aquéllos requisitos recogidos en los concursos de méritos que restringen innecesariamente la competencia y no responden estrictamente a criterios sanitarios. 

Mantenimiento y promoción de la competencia en el suministro de medicamentos a centros socio-sanitarios. El suministro de medicamentos a centros socio-sanitarios a través de oficinas de farmacia ha sido objeto de análisis por parte de la extinta CNC, que declaró como conducta restrictiva de la competencia una práctica que realizaba en el pasado el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM), en colaboración con el Consejo de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de Castilla-La Mancha, y que consistía en el establecimiento de turnos rotatorios entre las farmacias para el suministro de medicamentos a centros sanitarios, estableciéndose así un reparto de mercados. Recientemente, la CNMC se ha manifestado en contra de la modificación de la Ley de Ordenación Farmacéutica de Castilla-La Mancha, que contempla la exigencia de que los depósitos de medicamentos de centros socio-sanitarios privados sean suministrados por las oficinas de farmacia de la zona. Se recomienda a las Comunidades Autónomas que eliminen las restricciones a la competencia en el suministro de medicamentos socio-sanitarios que no respondan estrictamente a criterios sanitarios. 

Eliminación de la obligatoriedad de colegiación para titulares y farmacéuticos contratados en oficinas de farmacia. El requisito de la obligatoriedad de colegiación para ejercer como farmacéutico en oficina de farmacia o para ser titular de la misma está recogido expresamente en las leyes de ordenación farmacéutica o normativa de desarrollo de algunas Comunidades Autónomas. Esta disposición se considera innecesaria para el desarrollo de las funciones del farmacéutico e impone un coste innecesario que se traduce en una barrera de entrada al mercado.  Se propone la supresión del requisito de colegiación para titulares y farmacéuticos en oficinas de farmacia mediante las correspondientes modificaciones normativas.