Investigación: ¿Busca el Gobierno socialista alterar el censo electoral? (I)
La ley, la instrucción y el censo: cómo Justicia amplió por vía administrativa la «ley de nietos» y abrió una batalla sobre el voto exterior
Una instrucción firmada por Sofía Puente cinco días después de publicarse la Ley de Memoria Democrática reinterpretó uno de sus requisitos fundamentales y permitió extender la nacionalidad española a un universo mucho mayor de descendientes. El Congreso había rechazado meses antes una enmienda que pretendía producir expresamente un efecto muy parecido. Cuatro miembros de la Junta Electoral consideran que la instrucción contiene disposiciones contrarias a la ley y aseguran que esa opinión fue compartida por «la gran mayoría» del organismo. El Tribunal Supremo tendrá ahora que pronunciarse sobre sus consecuencias electorales. Pero entre los hechos demostrados y las acusaciones de «pucherazo» existe todavía una distancia que sólo los tribunales pueden recorrer
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La historia comienza con una conjunción. Una simple «y». Pero detrás de esa conjunción hay una cuestión de considerable trascendencia constitucional: quién puede convertirse en ciudadano español, quién puede incorporarse al censo electoral y, sobre todo, quién tiene la potestad para decidirlo.
El 20 de octubre de 2022 apareció en el Boletín Oficial del Estado la Ley 20/2022 de Memoria Democrática. Su disposición adicional octava establecía una nueva vía para obtener la nacionalidad española destinada, entre otros colectivos, a descendientes de españoles que habían sufrido el exilio. Cinco días después, el 25 de octubre, la entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública, la socialista Sofía Puente Santiago, hermana del inefable ministro de Transportes, Óscar Puente, firmó una Instrucción destinada a explicar a los registros civiles y consulados cómo debía aplicarse aquella norma. La Instrucción fue publicada el día 26 y entró en vigor el 27.
A simple vista podía parecer un desarrollo administrativo rutinario. No lo fue. En uno de sus apartados, la Dirección General reconoció que el texto de la ley parecía limitar el derecho de opción a los descendientes de determinados exiliados, pero acto seguido afirmó que era posible encontrar una interpretación «más acorde con la verdadera voluntad del legislador». Esa interpretación permitió separar en dos supuestos diferentes lo que las Cortes habían escrito como una sola proposición y, en consecuencia, considerar beneficiarios a descendientes de españoles originarios, aunque no concurriera necesariamente en ellos el requisito del exilio tal como parecía exigir la redacción legal.
La consecuencia no quedó confinada al Registro Civil. Adquirir la nacionalidad española significa adquirir los derechos políticos asociados a ella. Cuando el nuevo español es mayor de edad y reside permanentemente en el extranjero, su inscripción acaba trasladándose al Censo Electoral de Residentes Ausentes, el CERA. La Junta Electoral Central describe este mecanismo como una inscripción obligatoria, de oficio y sometida a actualización periódica. Por tanto, la Instrucción de Sofía Puente no modificó directamente el censo electoral, pero sí modificó materialmente el universo de personas que podían llegar hasta él mediante la adquisición de la nacionalidad.
Ésa es la primera precisión necesaria para entender el caso. Sofía Puente no abrió el archivo del CERA y añadió electores. Tampoco modificó formalmente la Ley 20/2022: el texto de la ley publicado por el BOE nunca fue sustituido por otro. Lo que hizo su Dirección General fue algo jurídicamente mucho más sutil: interpretó de forma expansiva una condición establecida por el legislador y convirtió esa interpretación en una directriz vinculante para los encargados del Registro Civil.
Y ahí comienza el problema.
Lo que realmente había aprobado el Congreso
Para comprender la controversia hay que regresar al proyecto de ley que el Gobierno envió a las Cortes en agosto de 2021. La disposición adicional octava decía ya esencialmente lo mismo que terminaría diciendo la ley: podrían optar a la nacionalidad los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles «y que», como consecuencia de haber sufrido exilio por determinadas razones, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.
La expresión es importante. Una lectura gramatical normal establece una sucesión de requisitos: debe existir un ascendiente originariamente español y, además, debe concurrir la circunstancia del exilio y de la pérdida o renuncia de la nacionalidad vinculada a él.
No parece que la referencia al exilio apareciera accidentalmente. La propia exposición de motivos del proyecto explicaba que la disposición se introducía como una medida reparadora de quienes habían sufrido el exilio y hablaba específicamente de los nacidos fuera de España de padres, madres, abuelos o abuelas exiliados.
El texto definitivo de la Ley 20/2022 mantuvo esa estructura, añadiendo entre los motivos del exilio la orientación e identidad sexual. Y añadió otros dos colectivos expresamente diferenciados: los hijos nacidos fuera de España de mujeres españolas que habían perdido la nacionalidad al casarse con extranjeros antes de la Constitución de 1978 y los hijos mayores de edad de quienes habían recuperado la nacionalidad mediante la propia ley o la Ley de Memoria Histórica de 2007.
Pero durante nuestra investigación aparece un documento parlamentario que convierte la controversia en algo mucho más serio.
La enmienda que el Congreso rechazó
El 16 de noviembre de 2021, el Grupo Parlamentario Ciudadanos presentó la enmienda número 21 precisamente a esta disposición adicional.
El cambio propuesto era pequeño en apariencia y enorme en sus consecuencias. Ciudadanos pretendía que pudieran acogerse los descendientes de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles, «incluyendo aquellos» cuyos ascendientes hubieran perdido la nacionalidad debido al exilio. Es decir: el exilio ya no sería el requisito que delimitase la categoría general, sino uno de los casos incluidos dentro de una categoría más amplia de descendientes de españoles.
Es casi exactamente la discusión que surgiría después.
La redacción gubernamental decía sustancialmente: descendientes de españoles originarios «y que» hubieran sufrido las consecuencias del exilio.
La enmienda proponía: descendientes de españoles originarios, «incluyendo aquellos» afectados por el exilio.
La diferencia jurídica es evidente. Con la primera formulación, el exilio funciona como condición. Con la segunda, los exiliados constituyen simplemente una parte de un colectivo más amplio.
¿Y qué hizo el Congreso?
La votación tuvo lugar el 14 de julio de 2022. Se emitieron 346 votos: 27 diputados votaron a favor, 264 en contra y 55 se abstuvieron. La presidenta del Congreso proclamó: «Queda rechazada».
Este dato es posiblemente el elemento documental más comprometedor para la interpretación adoptada posteriormente por la Dirección General. Porque apenas tres meses después de que las Cortes rechazaran expresamente una formulación que ampliaba la categoría general de beneficiarios, la Instrucción firmada por Sofía Puente llegó por vía interpretativa a un resultado muy parecido.
Esto no demuestra por sí solo que la Instrucción sea ilegal. La historia parlamentaria no sustituye a la interpretación judicial de una norma y una enmienda puede ser rechazada por multitud de razones. Pero sí plantea una pregunta difícil de eludir: si el legislador tuvo delante una redacción que hacía inequívoca la ampliación y decidió no aprobarla, ¿hasta qué punto puede sostenerse después que esa ampliación era la «verdadera voluntad del legislador»?
La pregunta resulta aún más relevante porque la redacción restrictiva no surgió accidentalmente durante una negociación de última hora. Estaba ya en el proyecto presentado por el Gobierno en agosto de 2021 y la exposición de motivos relacionaba expresamente esta medida con la reparación del exilio.
La operación interpretativa del 25 de octubre
La Instrucción de Sofía Puente comienza reproduciendo correctamente lo establecido por la ley. Pero cuando llega a su interpretación introduce el giro decisivo.
Reconoce que el párrafo «parece dirigirse únicamente» a hijos y nietos de exiliados. A continuación, sostiene que debe buscarse una interpretación más acorde con la voluntad del legislador mediante una lectura conjunta de la Ley de 2022 y de la anterior Ley 52/2007.
La Dirección General argumenta entonces que el Parlamento no habría querido excluir a las personas que podían beneficiarse de la legislación de 2007 y que, en realidad, la nueva ley habría «refundido en un solo párrafo los dos supuestos» existentes anteriormente. De esa premisa extrae dos categorías independientes. La primera comprende a los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles. La segunda comprende a descendientes relacionados con quienes perdieron o renunciaron a la nacionalidad por el exilio.
Ahí se encuentra el verdadero corazón del asunto.
En ocasiones se ha resumido periodísticamente diciendo que Puente cambió una «y» por una «o». No es literalmente cierto. La palabra «y» continúa en la ley y nadie modificó clandestinamente el texto legal publicado por el BOE. Lo que hizo la Instrucción fue más sofisticado: sostuvo que aquella «y» no debía entenderse como la conjunción de dos requisitos dentro del mismo supuesto, sino como el enlace entre dos supuestos distintos.
El resultado práctico, sin embargo, se aproxima mucho al que habría producido eliminar el carácter acumulativo de aquella conjunción.
Y esa interpretación no quedó en una reflexión doctrinal. La Ley del Registro Civil otorga a la Dirección General competencia para dictar instrucciones, resoluciones y circulares en los asuntos de su ámbito, y establece su carácter vinculante para las oficinas registrales.
Los consulados y registros debían, por tanto, trabajar conforme a aquella doctrina.
El argumento que defiende la interpretación de Puente
La Ley 52/2007, la anterior Ley de Memoria Histórica, regulaba efectivamente dos supuestos separados. En primer lugar, permitía optar a la nacionalidad española de origen a las personas cuyo padre o madre hubiera sido originariamente español. El segundo supuesto extendía el derecho a determinados nietos de quienes hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad debido al exilio.
La tesis de la Dirección General en 2022 fue que resultaría incoherente interpretar una ley supuestamente destinada a ampliar derechos de modo que dejase fuera a personas que habían estado incluidas en la norma de 2007. De ahí su conclusión: el legislador habría querido conservar las dos categorías anteriores y habría cometido simplemente una redacción poco afortunada al reunirlas.
No es un argumento jurídicamente absurdo. Además, la propia Ley del Registro Civil atribuye a la Dirección General funciones interpretativas y la posibilidad de dictar instrucciones vinculantes.
Pero frente a este razonamiento aparecen tres obstáculos: el tenor literal de la ley de 2022; la exposición de motivos, que vincula el supuesto al exilio; y, especialmente, el hecho de que el Congreso rechazara una enmienda que habría permitido expresar con toda claridad la interpretación expansiva que después adoptó la Dirección General.
El conflicto jurídico puede resumirse así: una cosa es interpretar una disposición dudosa y otra diferente es reconstruirla de tal forma que desaparezca un requisito que el texto parece imponer.
Y en materia de nacionalidad el problema adquiere dimensión constitucional. El artículo 11.1 de la Constitución establece que la nacionalidad española se adquiere, conserva y pierde de acuerdo con lo establecido por la ley.
Precisamente por eso será determinante lo que terminen diciendo los tribunales: si Puente se mantuvo dentro del margen legítimo de interpretación administrativa o si, por el contrario, transformó mediante una instrucción lo que únicamente podían cambiar las Cortes.
La presunción de exilio: un matiz que cambia parte del relato
Existe otro aspecto muy repetido durante las últimas semanas: la Instrucción establece que se presumirá la condición de exiliado de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. En esos casos basta con acreditar la salida de España durante aquel período; para las salidas posteriores, desde 1956 hasta 1978, se exige acreditar específicamente el exilio.
Los críticos sostienen que una Dirección General no puede crear por sí misma una presunción que la ley no contempla.
Pero nuestra revisión de los antecedentes descubre algo que debe incluirse necesariamente: esa presunción no fue inventada por Sofía Puente en 2022. La Instrucción de 4 de noviembre de 2008, dictada para desarrollar la Ley 52/2007, ya establecía prácticamente la misma regla: se presumía exiliado a todo español que hubiese salido del país entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955.
Esto no resuelve la cuestión jurídica. Puede discutirse si aquella presunción era válida entonces y si podía importarse automáticamente a una ley distinta en 2022. Pero impide presentar esta parte del mecanismo como una invención original de Puente. El elemento verdaderamente novedoso y jurídicamente más delicado de 2022 es, por tanto, la separación del primer párrafo legal en dos categorías independientes.
Del Registro Civil al censo electoral
Aquí entra en juego el CERA. El Censo Electoral de Residentes Ausentes agrupa a los españoles mayores de edad que viven permanentemente en el extranjero. Sus integrantes pueden participar en las elecciones generales, autonómicas —cuando corresponda según su adscripción— y europeas, aunque no en las elecciones municipales.
Una vez practicada la inscripción de adquisición de la nacionalidad de un mayor de edad que reside en el extranjero, el proceso registral y consular desemboca en su incorporación al censo electoral. El voto no es una concesión adicional otorgada por el Gobierno: deriva de la condición de español y de la legislación electoral.
Esto significa que no es correcto afirmar que Sofía Puente «metió» directamente cientos de miles de votos en el CERA. El efecto es indirecto, pero perfectamente identificable: una interpretación más amplia de la nacionalidad produce un número potencialmente mayor de españoles; y los nuevos españoles mayores de edad residentes fuera terminan siendo potenciales electores.
La magnitud del fenómeno ya es considerable.
El Ministerio de Asuntos Exteriores informó el pasado 23 de junio de 2026 de que, hasta el 31 de mayo, las oficinas consulares habían recibido 1.225.188 solicitudes formalmente presentadas, habían aprobado 571.761 expedientes y habían practicado 333.696 inscripciones. El plazo para iniciar las solicitudes terminó en octubre de 2025, pero continúan tramitándose los expedientes presentados dentro del período establecido.
Estos números permiten además desmontar otra exageración frecuente. No existen en este momento dos millones y medio de nuevas nacionalidades ni dos millones y medio de nuevos electores. Las cifras superiores que circulan mezclan solicitudes de cita, personas interesadas y expedientes todavía pendientes con nacionalidades efectivamente concedidas y registradas.
Pero tampoco estamos ante un fenómeno menor: más de medio millón de expedientes habían sido aprobados ya en mayo y cientos de miles continuaban pendientes.
El CERA crece a una velocidad extraordinaria
Los datos más recientes difundidos a partir de las estadísticas del INE muestran que, a 1 de julio de 2026, el CERA alcanzaba los 2.736.522 electores. Entre el 1 de junio y el 1 de julio sumó 20.536 inscritos, el mayor crecimiento mensual de la serie según los datos recopilados. Desde julio de 2023 el censo exterior ha pasado de 2.333.056 a 2.736.522 personas: 403.466 electores más, un 17,3 % de incremento.
Argentina concentra una parte especialmente importante del fenómeno. Sólo en el último mes contabilizado añadió 4.975 electores al CERA y ya alcanzaba 516.185 inscritos. Le siguen Francia, Estados Unidos y México entre los países con mayor número de españoles censados en el exterior.
Ahora bien, aquí debemos introducir otra cautela fundamental. No existe todavía una estadística pública que permita afirmar que los 403.466 nuevos integrantes incorporados desde 2023 proceden todos de la Ley de Memoria Democrática y, menos aún, de la interpretación concreta introducida por la Instrucción de Puente.
El CERA crece también por otras razones: españoles que emigran, ciudadanos que alcanzan la mayoría de edad, adquisiciones de nacionalidad por otras vías o actualizaciones registrales. La simultaneidad temporal y el volumen de nacionalizaciones hacen razonable atribuir una parte sustancial del aumento a la llamada ley de nietos, pero sin una trazabilidad individualizada no puede establecerse exactamente qué porcentaje corresponde a ella y qué porcentaje habría adquirido la nacionalidad incluso aplicando una interpretación más restrictiva.
Ésta es una de las auditorías que permitirían aclarar definitivamente la polémica.
La segunda cuestión delicada: ¿en qué provincia vota alguien que nunca ha vivido en España?
El problema no se limita al tamaño del CERA.
Para elegir el Congreso, España utiliza circunscripciones provinciales. Por tanto, no basta con saber que una persona puede votar: hay que determinar dónde cuenta su voto.
La normativa establece que el español residente en el extranjero que anteriormente vivió en España queda adscrito electoralmente a su último municipio de residencia. Pero si nunca ha residido en España, debe determinarse el municipio de «mayor arraigo, propio o de alguno de los ascendientes».
Pensemos en un ciudadano argentino nacido en Buenos Aires, hijo y nieto de argentinos, que obtiene la nacionalidad porque su bisabuelo o abuelo procedía de España. Nunca ha vivido aquí. Para incorporarlo al CERA no basta con reconocer su nacionalidad: es necesario asignarlo a una provincia y a un municipio españoles.
Y esa decisión puede tener consecuencias electorales.
La propia Junta Electoral Central reconoció en julio de 2026 que la determinación del municipio constituye «un elemento esencial» porque condiciona la circunscripción electoral del nuevo elector. Por ello reclamó criterios objetivos, homogéneos, documentados y aplicables uniformemente por todas las oficinas consulares. También encargó a la Oficina del Censo Electoral una instrucción específica que precisara cómo debe acreditarse ese «mayor arraigo» y cómo debe justificarse la asignación de oficio cuando no exista una conexión evidente.
Esto no demuestra que se hayan dirigido electores deliberadamente a provincias concretas. No existe hasta ahora evidencia pública que permita afirmar semejante manipulación. Pero sí demuestra que la propia autoridad electoral considera insuficientemente clarificados algunos mecanismos y exige mayor trazabilidad precisamente porque la provincia asignada puede afectar al reparto de escaños.
Y eso convierte el asunto en algo más importante que una controversia puramente administrativa sobre nacionalidades.
La Junta Electoral entra en escena
El 16 de julio de 2026, la Junta Electoral Central aprobó su acuerdo 204/2026 después de recibir escritos de partidos, sindicatos, asociaciones y particulares.
La posición oficial de la JEC fue prudente. Sostuvo que determinar si la nacionalidad estaba siendo concedida correctamente excedía de sus competencias y correspondía, en su caso, a los tribunales. Mientras la normativa y la Instrucción sigan vigentes, las administraciones deben aplicarlas.
Sin embargo, la Junta tampoco dio por cerrado el asunto electoral.
El informe que había recibido de la Oficina del Censo Electoral acreditaba la existencia de mecanismos de actualización, control y trazabilidad, pero la JEC consideró que aquel informe no permitía alcanzar un pronunciamiento claro y definitivo sobre la corrección jurídica del procedimiento de actualización ni sobre la asignación municipal. Por ello reclamó información adicional y medidas para homogeneizar los criterios de adscripción.
Pero lo más llamativo aparece después del acuerdo oficial.
Cuatro vocales —Carlos Vidal Prado, Vicente Magro Servet, Fernando Marín Castán y Javier Tajadura Tejada— formularon un voto particular.
Y escribieron una frase de extraordinario alcance: durante las deliberaciones, «la gran mayoría de miembros de la Junta Electoral Central» estuvo de acuerdo en que la Instrucción del 25 de octubre de 2022 contenía disposiciones contrarias a la propia ley que pretendía desarrollar.
Esto requiere una precisión periodística fundamental. La Junta Electoral Central no declaró oficialmente ilegal la Instrucción. Su acuerdo mayoritario dice justamente que carece de competencia para pronunciarse sobre el procedimiento de concesión de nacionalidad.
Son los cuatro autores del voto particular quienes afirman que la gran mayoría de los vocales compartió durante las deliberaciones la apreciación de que existían disposiciones contrarias a la ley, aunque la mayoría entendió que la JEC no podía actuar sobre ellas.
Los discrepantes fueron mucho más lejos. Consideran que la Instrucción, y no la Ley de Memoria Democrática, es responsable de lo que califican como un incremento irregular del censo y sostienen que la Junta tiene el deber de evitar que éste se amplíe «contra legem».
Su razonamiento coincide con el punto central de esta investigación: la ley establecería requisitos acumulativos y la Instrucción habría eliminado uno de ellos mediante una interpretación administrativa.
¿Puede una Dirección General hacer algo así?
Ésta será probablemente una de las grandes cuestiones del litigio.
Sofía Puente sí tenía potestad para firmar instrucciones. La Ley del Registro Civil atribuye expresamente a la Dirección General la facultad de dictar instrucciones, resoluciones y circulares vinculantes y de responder consultas sobre la interpretación y ejecución de la legislación registral.
Por tanto, no estamos ante una funcionaria que careciera por completo de competencia para interpretar normas.
El problema está en hasta dónde llega esa competencia.
Una instrucción puede decirles a los funcionarios cómo deben aplicar una ley. Puede unificar criterios y resolver ambigüedades. Lo que no puede hacer es sustituir al legislador ni crear por sí sola una nueva regulación material cuando existe una reserva legal.
Los cuatro vocales discrepantes de la JEC invocan precisamente esta distinción: una instrucción administrativa tiene naturaleza esencialmente interna y no puede innovar el ordenamiento jurídico. Si su contenido produce efectos externos equivalentes a una disposición normativa y modifica requisitos sustantivos fijados por una ley, sostienen, habría traspasado sus límites.
Y el artículo 11 de la Constitución añade especial densidad al argumento porque reserva a la ley la regulación de la adquisición, conservación y pérdida de la nacionalidad.
El debate jurídico, por tanto, no consiste en determinar si una Dirección General puede interpretar. Evidentemente puede. Consiste en determinar si aquello fue todavía una interpretación o si se convirtió materialmente en legislación.
Ya hubo un primer intento de llevar la Instrucción ante los tribunales
La polémica tampoco nació en 2026.
En diciembre de 2022, apenas unas semanas después de entrar en vigor, la Asociación por la Reconciliación y la Verdad Histórica recurrió la Instrucción ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. El propio BOE publicó en enero de 2023 el emplazamiento correspondiente al procedimiento ordinario 1494/2022.
El recurso terminó inadmitido en abril de 2023 por falta de legitimación de la asociación recurrente. El tribunal, por tanto, no resolvió el problema sustantivo que ahora vuelve a plantearse: no declaró que la interpretación de Sofía Puente fuese legal, sino que aquel demandante concreto carecía de legitimación procesal suficiente para obtener un pronunciamiento sobre el fondo.
Este antecedente es importante porque explica por qué una Instrucción de octubre de 2022 ha podido aplicarse durante casi cuatro años sin que exista todavía una sentencia que despeje definitivamente su adecuación a la ley.
La misma asociación abrió además en agosto de 2026 una nueva vía ante la Audiencia Nacional, esta vez frente a la falta de respuesta a una petición de revisión de oficio dirigida al Ministerio de Justicia. Ese procedimiento tampoco ha producido todavía una sentencia sobre el fondo.
El Tribunal Supremo, siguiente escenario
El conflicto se encuentra ahora ante el Tribunal Supremo por su dimensión electoral.
El Alto Tribunal ha fijado para el próximo 7 de septiembre de 2026 una vista pública sobre las medidas cautelares solicitadas en relación con las altas del CERA derivadas de esta controversia. El procedimiento surge del recurso contra el acuerdo 204/2026 de la Junta Electoral Central.
Además, Vox presentó en agosto un nuevo recurso ante el Supremo reclamando que se declare que la JEC tiene competencia para intervenir y auditar las altas cuestionadas.
Conviene insistir: a fecha de 25 de agosto de 2026 no existe una sentencia firme que haya declarado ilegal la Instrucción de Sofía Puente, ni existe resolución judicial que establezca que se haya cometido fraude electoral.
También se han promovido actuaciones penales y querellas por supuesta prevaricación y otros posibles delitos, pero se encuentran en fases preliminares. Una querella no es una imputación probada y mucho menos una condena.
El verdadero examen jurídico está todavía por llegar.
Si la Instrucción fuese anulada, el problema sería gigantesco
Supongamos que un tribunal concluyera finalmente que la Dirección General se excedió en sus competencias y que determinados apartados de la Instrucción son contrarios a la Ley 20/2022.
La primera tentación sería pensar que todas las nacionalidades concedidas al amparo de la interpretación expansiva quedarían automáticamente anuladas.
No es tan sencillo.
Habría que distinguir entre la eventual nulidad de la Instrucción, la firmeza de los actos individuales de adquisición de nacionalidad, los distintos fundamentos jurídicos utilizados en cada expediente y los principios de seguridad jurídica y protección de situaciones consolidadas. Además, no todas las personas nacionalizadas se acogieron necesariamente al supuesto controvertido: algunas cumplían indiscutiblemente las condiciones literales de la ley.
En consecuencia, incluso una futura sentencia contraria a la Instrucción podría abrir años de litigios sobre sus efectos.
Y existe una dificultad adicional: mientras esas personas sigan siendo jurídicamente españolas y cumplan los requisitos electorales, privarlas del derecho de voto sin una resolución que afecte a su nacionalidad plantearía otro problema constitucional de primera magnitud.
De ahí la extraordinaria complejidad de las medidas cautelares que ahora se piden al Supremo.
El efecto electoral es real, pero la orientación política del voto es desconocida
Hay otro salto lógico que no permiten los datos.
Que el CERA esté aumentando no significa que los nuevos electores vayan a votar al PSOE, al PP, a Vox, a Sumar o a cualquier otra formación. No existe ninguna evidencia pública que permita asignarles anticipadamente una preferencia política.
Tampoco puede olvidarse que la participación exterior ha sido históricamente reducida.
En las elecciones generales del 23 de julio de 2023 estaban llamados a votar aproximadamente 2,325 millones de electores CERA. Finalmente ejercieron el sufragio 233.688, aproximadamente el 10,04 %.
Pero aquel mismo precedente demuestra por qué el censo exterior importa. El recuento del CERA terminó trasladando un escaño de Madrid del PSOE al PP, pese a representar una fracción relativamente pequeña de los votos totales.
Por tanto, dos afirmaciones pueden ser ciertas al mismo tiempo: la participación exterior suele ser baja y, sin embargo, en circunscripciones disputadas por unos cientos o miles de votos puede modificar el reparto de diputados e incluso alterar la aritmética parlamentaria nacional.
Esto hace especialmente importante la adscripción provincial de quienes nunca han residido en España.
¿Estamos ante una «alteración del censo»?
Depende de lo que queramos decir con esas palabras.
Si por «alteración» entendemos una falsificación del padrón electoral, la incorporación de personas inexistentes o la inclusión de extranjeros que no han adquirido legalmente la nacionalidad, no existe evidencia pública de ello.
Si utilizamos el término en su sentido estrictamente cuantitativo, es evidente que el censo ha cambiado y está creciendo con rapidez.
Y si por «alteración» entendemos que una decisión administrativa amplió el universo de ciudadanos susceptibles de obtener la nacionalidad y que esa ampliación se está trasladando posteriormente al cuerpo electoral, sí existe una cadena documental que permite sostenerlo.
La cuestión pendiente es si esa ampliación administrativa era jurídicamente legítima.
Ésa es precisamente la frontera entre un proceso legal de restitución de nacionalidad y una actuación administrativa ultra vires.
Tampoco puede confundirse la polémica jurídica con el debate sobre si esos descendientes «merecen» ser españoles
Aquí aparece otra distinción fundamental.
Puede defenderse políticamente una legislación mucho más amplia que conceda la nacionalidad a todos los descendientes de españoles, sin límite relacionado con el exilio. Hay argumentos históricos, culturales y demográficos para hacerlo. También pueden existir argumentos políticos en contra.
Pero ésa no es la cuestión jurídica que plantea el caso Puente.
La pregunta no es si el Parlamento podía aprobar una norma más generosa. Naturalmente podía.
La pregunta es si la aprobó realmente y, en caso de que no lo hiciera, podía una Dirección General alcanzar después ese mismo resultado mediante una interpretación.
La diferencia es esencial en un Estado de derecho. Una política puede ser perfectamente legítima y, sin embargo, necesitar una ley para llevarse a cabo.
De hecho, la existencia de la enmienda 21 demuestra que el Parlamento tenía ante sí precisamente la posibilidad de redactar la disposición de forma mucho más amplia. La propuesta fue sometida a votación y obtuvo sólo 27 votos favorables frente a 264 contrarios.
Ese episodio dificulta extraordinariamente reducir el asunto a una simple discusión semántica.
Lo que sabemos y lo que todavía no sabemos
Después de revisar la documentación disponible, pueden establecerse algunas conclusiones con bastante seguridad.
Sofía Puente no modificó formalmente la Ley de Memoria Democrática. No tenía capacidad para hacerlo y el texto aprobado por las Cortes permanece inalterado.
Sí firmó una Instrucción que modificó sustancialmente la forma en que aquella disposición debía ser aplicada por registros y consulados. La propia Instrucción reconoce que el significado aparentemente derivado del texto legal era uno y justifica expresamente la búsqueda de otro considerado más acorde con la voluntad del legislador.
La operación fundamental consistió en convertir en dos supuestos independientes lo que el Parlamento había redactado unido mediante una condición aparentemente acumulativa. Con ello se abrió una vía de nacionalidad mucho más amplia.
El Congreso había rechazado tres meses antes una enmienda que habría hecho explícita una ampliación muy semejante. Éste es probablemente el indicio documental más poderoso contra la tesis de que la interpretación administrativa reflejaba inequívocamente la voluntad parlamentaria.
La presunción de exilio entre 1936 y 1955 no fue inventada por Puente. Existía ya en una Instrucción de 2008. Este hecho debe mencionarse porque relativiza una parte importante de las acusaciones formuladas durante las últimas semanas.
La expansión de la nacionalidad se traslada al CERA, aunque no todos los nuevos electores proceden necesariamente de esta vía y no todos los beneficiarios de la ley son electores.
El CERA está experimentando un crecimiento extraordinariamente rápido: 2.736.522 inscritos a 1 de julio de 2026 y más de 400.000 incorporaciones netas respecto de julio de 2023.
La propia Junta Electoral ha expresado preocupación por la transparencia y homogeneidad de la adscripción municipal y provincial, especialmente respecto de personas que nunca han vivido en España, y ha reclamado reglas más precisas.
Cuatro vocales de la JEC consideran la Instrucción contraria a la ley y afirman por escrito que la gran mayoría de miembros de la Junta compartía esa apreciación, aunque la mayoría entendió que la institución carecía de competencia para actuar sobre la concesión de nacionalidad.
Y, finalmente, todavía no existe una sentencia que declare ilegal la Instrucción, una resolución judicial que establezca que las altas censales sean fraudulentas ni prueba de que los nuevos electores estén siendo seleccionados o distribuidos para favorecer a un partido determinado.
Ese último límite debe mantenerse mientras no aparezcan documentos que demuestren lo contrario.
Una cuestión que desborda ya a Sofía Puente
La polémica ha terminado convirtiéndose en algo mayor que la actuación de una directora general.
Lo que está en discusión es el funcionamiento de las fronteras entre el Poder Legislativo y la Administración. El Parlamento aprueba una ley utilizando determinadas palabras; una Dirección General considera después que esas palabras no reflejan correctamente la intención del legislador y ordena que se apliquen de otra manera; cientos de miles de personas solicitan la nacionalidad conforme a esa interpretación; decenas o centenares de miles pasan a formar parte de la ciudadanía española; y una parte de ellos se incorpora automáticamente al cuerpo electoral.
Cuando cuatro años después se plantea la posibilidad de que aquella interpretación excediera la ley, revertir sus efectos se ha convertido en un problema jurídico, administrativo y político de enormes dimensiones.
Por eso resulta insuficiente reducir la historia a la caricatura de que «la hermana de un ministro cambió una ley en el BOE». No cambió el texto de la ley. Lo que hizo fue potencialmente más relevante desde el punto de vista institucional: utilizó una Instrucción administrativa para ordenar que una condición legal fuese interpretada de una manera sustancialmente distinta de la que sugerían su literalidad, su exposición de motivos y, sobre todo, una votación parlamentaria previa.
Será la Justicia quien determine si esa operación era una interpretación legítima o una extralimitación.
Pero independientemente de cuál sea finalmente la respuesta judicial, el caso plantea ya una cuestión difícilmente eludible: si una decisión administrativa puede transformar de esta manera el alcance de una ley que determina quién adquiere la ciudadanía española y, como consecuencia, quién forma parte del cuerpo electoral, las garantías exigibles deberían ser máximas.
La nacionalidad no es una subvención ni una autorización administrativa ordinaria. Determina la pertenencia jurídica al Estado. Y el censo electoral no es una estadística cualquiera: determina quién participa en la formación de la voluntad política de ese Estado.
Por eso la controversia sobre la llamada «ley de nietos» ha dejado de ser una discusión sobre memoria histórica. Se ha convertido en una pregunta mucho más elemental acerca del Estado de derecho: quién tiene la última palabra para decidir quién es español: el Parlamento que redacta y vota la ley o la Administración que después la interpreta.
El Tribunal Supremo empieza a tener la palabra el próximo 7 de septiembre.
Una instrucción firmada por Sofía Puente cinco días después de publicarse la Ley de Memoria Democrática reinterpretó uno de sus requisitos fundamentales y permitió extender la nacionalidad española a un universo mucho mayor de descendientes. El Congreso había rechazado meses antes una enmienda que pretendía producir expresamente un efecto muy parecido. Cuatro miembros de la Junta Electoral consideran que la instrucción contiene disposiciones contrarias a la ley y aseguran que esa opinión fue compartida por «la gran mayoría» del organismo. El Tribunal Supremo tendrá ahora que pronunciarse sobre sus consecuencias electorales. Pero entre los hechos demostrados y las acusaciones de «pucherazo» existe todavía una distancia que sólo los tribunales pueden recorrer
La historia comienza con una conjunción. Una simple «y». Pero detrás de esa conjunción hay una cuestión de considerable trascendencia constitucional: quién puede convertirse en ciudadano español, quién puede incorporarse al censo electoral y, sobre todo, quién tiene la potestad para decidirlo.
El 20 de octubre de 2022 apareció en el Boletín Oficial del Estado la Ley 20/2022 de Memoria Democrática. Su disposición adicional octava establecía una nueva vía para obtener la nacionalidad española destinada, entre otros colectivos, a descendientes de españoles que habían sufrido el exilio. Cinco días después, el 25 de octubre, la entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública, la socialista Sofía Puente Santiago, hermana del inefable ministro de Transportes, Óscar Puente, firmó una Instrucción destinada a explicar a los registros civiles y consulados cómo debía aplicarse aquella norma. La Instrucción fue publicada el día 26 y entró en vigor el 27.
A simple vista podía parecer un desarrollo administrativo rutinario. No lo fue. En uno de sus apartados, la Dirección General reconoció que el texto de la ley parecía limitar el derecho de opción a los descendientes de determinados exiliados, pero acto seguido afirmó que era posible encontrar una interpretación «más acorde con la verdadera voluntad del legislador». Esa interpretación permitió separar en dos supuestos diferentes lo que las Cortes habían escrito como una sola proposición y, en consecuencia, considerar beneficiarios a descendientes de españoles originarios, aunque no concurriera necesariamente en ellos el requisito del exilio tal como parecía exigir la redacción legal.
La consecuencia no quedó confinada al Registro Civil. Adquirir la nacionalidad española significa adquirir los derechos políticos asociados a ella. Cuando el nuevo español es mayor de edad y reside permanentemente en el extranjero, su inscripción acaba trasladándose al Censo Electoral de Residentes Ausentes, el CERA. La Junta Electoral Central describe este mecanismo como una inscripción obligatoria, de oficio y sometida a actualización periódica. Por tanto, la Instrucción de Sofía Puente no modificó directamente el censo electoral, pero sí modificó materialmente el universo de personas que podían llegar hasta él mediante la adquisición de la nacionalidad.
Ésa es la primera precisión necesaria para entender el caso. Sofía Puente no abrió el archivo del CERA y añadió electores. Tampoco modificó formalmente la Ley 20/2022: el texto de la ley publicado por el BOE nunca fue sustituido por otro. Lo que hizo su Dirección General fue algo jurídicamente mucho más sutil: interpretó de forma expansiva una condición establecida por el legislador y convirtió esa interpretación en una directriz vinculante para los encargados del Registro Civil.
Y ahí comienza el problema.
Lo que realmente había aprobado el Congreso
Para comprender la controversia hay que regresar al proyecto de ley que el Gobierno envió a las Cortes en agosto de 2021. La disposición adicional octava decía ya esencialmente lo mismo que terminaría diciendo la ley: podrían optar a la nacionalidad los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles «y que», como consecuencia de haber sufrido exilio por determinadas razones, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.
La expresión es importante. Una lectura gramatical normal establece una sucesión de requisitos: debe existir un ascendiente originariamente español y, además, debe concurrir la circunstancia del exilio y de la pérdida o renuncia de la nacionalidad vinculada a él.
No parece que la referencia al exilio apareciera accidentalmente. La propia exposición de motivos del proyecto explicaba que la disposición se introducía como una medida reparadora de quienes habían sufrido el exilio y hablaba específicamente de los nacidos fuera de España de padres, madres, abuelos o abuelas exiliados.
El texto definitivo de la Ley 20/2022 mantuvo esa estructura, añadiendo entre los motivos del exilio la orientación e identidad sexual. Y añadió otros dos colectivos expresamente diferenciados: los hijos nacidos fuera de España de mujeres españolas que habían perdido la nacionalidad al casarse con extranjeros antes de la Constitución de 1978 y los hijos mayores de edad de quienes habían recuperado la nacionalidad mediante la propia ley o la Ley de Memoria Histórica de 2007.
Pero durante nuestra investigación aparece un documento parlamentario que convierte la controversia en algo mucho más serio.
La enmienda que el Congreso rechazó
El 16 de noviembre de 2021, el Grupo Parlamentario Ciudadanos presentó la enmienda número 21 precisamente a esta disposición adicional.
El cambio propuesto era pequeño en apariencia y enorme en sus consecuencias. Ciudadanos pretendía que pudieran acogerse los descendientes de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles, «incluyendo aquellos» cuyos ascendientes hubieran perdido la nacionalidad debido al exilio. Es decir: el exilio ya no sería el requisito que delimitase la categoría general, sino uno de los casos incluidos dentro de una categoría más amplia de descendientes de españoles.
Es casi exactamente la discusión que surgiría después.
La redacción gubernamental decía sustancialmente: descendientes de españoles originarios «y que» hubieran sufrido las consecuencias del exilio.
La enmienda proponía: descendientes de españoles originarios, «incluyendo aquellos» afectados por el exilio.
La diferencia jurídica es evidente. Con la primera formulación, el exilio funciona como condición. Con la segunda, los exiliados constituyen simplemente una parte de un colectivo más amplio.
¿Y qué hizo el Congreso?
La votación tuvo lugar el 14 de julio de 2022. Se emitieron 346 votos: 27 diputados votaron a favor, 264 en contra y 55 se abstuvieron. La presidenta del Congreso proclamó: «Queda rechazada».
Este dato es posiblemente el elemento documental más comprometedor para la interpretación adoptada posteriormente por la Dirección General. Porque apenas tres meses después de que las Cortes rechazaran expresamente una formulación que ampliaba la categoría general de beneficiarios, la Instrucción firmada por Sofía Puente llegó por vía interpretativa a un resultado muy parecido.
Esto no demuestra por sí solo que la Instrucción sea ilegal. La historia parlamentaria no sustituye a la interpretación judicial de una norma y una enmienda puede ser rechazada por multitud de razones. Pero sí plantea una pregunta difícil de eludir: si el legislador tuvo delante una redacción que hacía inequívoca la ampliación y decidió no aprobarla, ¿hasta qué punto puede sostenerse después que esa ampliación era la «verdadera voluntad del legislador»?
La pregunta resulta aún más relevante porque la redacción restrictiva no surgió accidentalmente durante una negociación de última hora. Estaba ya en el proyecto presentado por el Gobierno en agosto de 2021 y la exposición de motivos relacionaba expresamente esta medida con la reparación del exilio.
La operación interpretativa del 25 de octubre
La Instrucción de Sofía Puente comienza reproduciendo correctamente lo establecido por la ley. Pero cuando llega a su interpretación introduce el giro decisivo.
Reconoce que el párrafo «parece dirigirse únicamente» a hijos y nietos de exiliados. A continuación, sostiene que debe buscarse una interpretación más acorde con la voluntad del legislador mediante una lectura conjunta de la Ley de 2022 y de la anterior Ley 52/2007.
La Dirección General argumenta entonces que el Parlamento no habría querido excluir a las personas que podían beneficiarse de la legislación de 2007 y que, en realidad, la nueva ley habría «refundido en un solo párrafo los dos supuestos» existentes anteriormente. De esa premisa extrae dos categorías independientes. La primera comprende a los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela originariamente españoles. La segunda comprende a descendientes relacionados con quienes perdieron o renunciaron a la nacionalidad por el exilio.
Ahí se encuentra el verdadero corazón del asunto.
En ocasiones se ha resumido periodísticamente diciendo que Puente cambió una «y» por una «o». No es literalmente cierto. La palabra «y» continúa en la ley y nadie modificó clandestinamente el texto legal publicado por el BOE. Lo que hizo la Instrucción fue más sofisticado: sostuvo que aquella «y» no debía entenderse como la conjunción de dos requisitos dentro del mismo supuesto, sino como el enlace entre dos supuestos distintos.
El resultado práctico, sin embargo, se aproxima mucho al que habría producido eliminar el carácter acumulativo de aquella conjunción.
Y esa interpretación no quedó en una reflexión doctrinal. La Ley del Registro Civil otorga a la Dirección General competencia para dictar instrucciones, resoluciones y circulares en los asuntos de su ámbito, y establece su carácter vinculante para las oficinas registrales.
Los consulados y registros debían, por tanto, trabajar conforme a aquella doctrina.
El argumento que defiende la interpretación de Puente
La Ley 52/2007, la anterior Ley de Memoria Histórica, regulaba efectivamente dos supuestos separados. En primer lugar, permitía optar a la nacionalidad española de origen a las personas cuyo padre o madre hubiera sido originariamente español. El segundo supuesto extendía el derecho a determinados nietos de quienes hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad debido al exilio.
La tesis de la Dirección General en 2022 fue que resultaría incoherente interpretar una ley supuestamente destinada a ampliar derechos de modo que dejase fuera a personas que habían estado incluidas en la norma de 2007. De ahí su conclusión: el legislador habría querido conservar las dos categorías anteriores y habría cometido simplemente una redacción poco afortunada al reunirlas.
No es un argumento jurídicamente absurdo. Además, la propia Ley del Registro Civil atribuye a la Dirección General funciones interpretativas y la posibilidad de dictar instrucciones vinculantes.
Pero frente a este razonamiento aparecen tres obstáculos: el tenor literal de la ley de 2022; la exposición de motivos, que vincula el supuesto al exilio; y, especialmente, el hecho de que el Congreso rechazara una enmienda que habría permitido expresar con toda claridad la interpretación expansiva que después adoptó la Dirección General.
El conflicto jurídico puede resumirse así: una cosa es interpretar una disposición dudosa y otra diferente es reconstruirla de tal forma que desaparezca un requisito que el texto parece imponer.
Y en materia de nacionalidad el problema adquiere dimensión constitucional. El artículo 11.1 de la Constitución establece que la nacionalidad española se adquiere, conserva y pierde de acuerdo con lo establecido por la ley.
Precisamente por eso será determinante lo que terminen diciendo los tribunales: si Puente se mantuvo dentro del margen legítimo de interpretación administrativa o si, por el contrario, transformó mediante una instrucción lo que únicamente podían cambiar las Cortes.
La presunción de exilio: un matiz que cambia parte del relato
Existe otro aspecto muy repetido durante las últimas semanas: la Instrucción establece que se presumirá la condición de exiliado de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. En esos casos basta con acreditar la salida de España durante aquel período; para las salidas posteriores, desde 1956 hasta 1978, se exige acreditar específicamente el exilio.
Los críticos sostienen que una Dirección General no puede crear por sí misma una presunción que la ley no contempla.
Pero nuestra revisión de los antecedentes descubre algo que debe incluirse necesariamente: esa presunción no fue inventada por Sofía Puente en 2022. La Instrucción de 4 de noviembre de 2008, dictada para desarrollar la Ley 52/2007, ya establecía prácticamente la misma regla: se presumía exiliado a todo español que hubiese salido del país entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955.
Esto no resuelve la cuestión jurídica. Puede discutirse si aquella presunción era válida entonces y si podía importarse automáticamente a una ley distinta en 2022. Pero impide presentar esta parte del mecanismo como una invención original de Puente. El elemento verdaderamente novedoso y jurídicamente más delicado de 2022 es, por tanto, la separación del primer párrafo legal en dos categorías independientes.
Del Registro Civil al censo electoral
Aquí entra en juego el CERA. El Censo Electoral de Residentes Ausentes agrupa a los españoles mayores de edad que viven permanentemente en el extranjero. Sus integrantes pueden participar en las elecciones generales, autonómicas —cuando corresponda según su adscripción— y europeas, aunque no en las elecciones municipales.
Una vez practicada la inscripción de adquisición de la nacionalidad de un mayor de edad que reside en el extranjero, el proceso registral y consular desemboca en su incorporación al censo electoral. El voto no es una concesión adicional otorgada por el Gobierno: deriva de la condición de español y de la legislación electoral.
Esto significa que no es correcto afirmar que Sofía Puente «metió» directamente cientos de miles de votos en el CERA. El efecto es indirecto, pero perfectamente identificable: una interpretación más amplia de la nacionalidad produce un número potencialmente mayor de españoles; y los nuevos españoles mayores de edad residentes fuera terminan siendo potenciales electores.
La magnitud del fenómeno ya es considerable.
El Ministerio de Asuntos Exteriores informó el pasado 23 de junio de 2026 de que, hasta el 31 de mayo, las oficinas consulares habían recibido 1.225.188 solicitudes formalmente presentadas, habían aprobado 571.761 expedientes y habían practicado 333.696 inscripciones. El plazo para iniciar las solicitudes terminó en octubre de 2025, pero continúan tramitándose los expedientes presentados dentro del período establecido.
Estos números permiten además desmontar otra exageración frecuente. No existen en este momento dos millones y medio de nuevas nacionalidades ni dos millones y medio de nuevos electores. Las cifras superiores que circulan mezclan solicitudes de cita, personas interesadas y expedientes todavía pendientes con nacionalidades efectivamente concedidas y registradas.
Pero tampoco estamos ante un fenómeno menor: más de medio millón de expedientes habían sido aprobados ya en mayo y cientos de miles continuaban pendientes.
El CERA crece a una velocidad extraordinaria
Los datos más recientes difundidos a partir de las estadísticas del INE muestran que, a 1 de julio de 2026, el CERA alcanzaba los 2.736.522 electores. Entre el 1 de junio y el 1 de julio sumó 20.536 inscritos, el mayor crecimiento mensual de la serie según los datos recopilados. Desde julio de 2023 el censo exterior ha pasado de 2.333.056 a 2.736.522 personas: 403.466 electores más, un 17,3 % de incremento.
Argentina concentra una parte especialmente importante del fenómeno. Sólo en el último mes contabilizado añadió 4.975 electores al CERA y ya alcanzaba 516.185 inscritos. Le siguen Francia, Estados Unidos y México entre los países con mayor número de españoles censados en el exterior.
Ahora bien, aquí debemos introducir otra cautela fundamental. No existe todavía una estadística pública que permita afirmar que los 403.466 nuevos integrantes incorporados desde 2023 proceden todos de la Ley de Memoria Democrática y, menos aún, de la interpretación concreta introducida por la Instrucción de Puente.
El CERA crece también por otras razones: españoles que emigran, ciudadanos que alcanzan la mayoría de edad, adquisiciones de nacionalidad por otras vías o actualizaciones registrales. La simultaneidad temporal y el volumen de nacionalizaciones hacen razonable atribuir una parte sustancial del aumento a la llamada ley de nietos, pero sin una trazabilidad individualizada no puede establecerse exactamente qué porcentaje corresponde a ella y qué porcentaje habría adquirido la nacionalidad incluso aplicando una interpretación más restrictiva.
Ésta es una de las auditorías que permitirían aclarar definitivamente la polémica.
La segunda cuestión delicada: ¿en qué provincia vota alguien que nunca ha vivido en España?
El problema no se limita al tamaño del CERA.
Para elegir el Congreso, España utiliza circunscripciones provinciales. Por tanto, no basta con saber que una persona puede votar: hay que determinar dónde cuenta su voto.
La normativa establece que el español residente en el extranjero que anteriormente vivió en España queda adscrito electoralmente a su último municipio de residencia. Pero si nunca ha residido en España, debe determinarse el municipio de «mayor arraigo, propio o de alguno de los ascendientes».
Pensemos en un ciudadano argentino nacido en Buenos Aires, hijo y nieto de argentinos, que obtiene la nacionalidad porque su bisabuelo o abuelo procedía de España. Nunca ha vivido aquí. Para incorporarlo al CERA no basta con reconocer su nacionalidad: es necesario asignarlo a una provincia y a un municipio españoles.
Y esa decisión puede tener consecuencias electorales.
La propia Junta Electoral Central reconoció en julio de 2026 que la determinación del municipio constituye «un elemento esencial» porque condiciona la circunscripción electoral del nuevo elector. Por ello reclamó criterios objetivos, homogéneos, documentados y aplicables uniformemente por todas las oficinas consulares. También encargó a la Oficina del Censo Electoral una instrucción específica que precisara cómo debe acreditarse ese «mayor arraigo» y cómo debe justificarse la asignación de oficio cuando no exista una conexión evidente.
Esto no demuestra que se hayan dirigido electores deliberadamente a provincias concretas. No existe hasta ahora evidencia pública que permita afirmar semejante manipulación. Pero sí demuestra que la propia autoridad electoral considera insuficientemente clarificados algunos mecanismos y exige mayor trazabilidad precisamente porque la provincia asignada puede afectar al reparto de escaños.
Y eso convierte el asunto en algo más importante que una controversia puramente administrativa sobre nacionalidades.
La Junta Electoral entra en escena
El 16 de julio de 2026, la Junta Electoral Central aprobó su acuerdo 204/2026 después de recibir escritos de partidos, sindicatos, asociaciones y particulares.
La posición oficial de la JEC fue prudente. Sostuvo que determinar si la nacionalidad estaba siendo concedida correctamente excedía de sus competencias y correspondía, en su caso, a los tribunales. Mientras la normativa y la Instrucción sigan vigentes, las administraciones deben aplicarlas.
Sin embargo, la Junta tampoco dio por cerrado el asunto electoral.
El informe que había recibido de la Oficina del Censo Electoral acreditaba la existencia de mecanismos de actualización, control y trazabilidad, pero la JEC consideró que aquel informe no permitía alcanzar un pronunciamiento claro y definitivo sobre la corrección jurídica del procedimiento de actualización ni sobre la asignación municipal. Por ello reclamó información adicional y medidas para homogeneizar los criterios de adscripción.
Pero lo más llamativo aparece después del acuerdo oficial.
Cuatro vocales —Carlos Vidal Prado, Vicente Magro Servet, Fernando Marín Castán y Javier Tajadura Tejada— formularon un voto particular.
Y escribieron una frase de extraordinario alcance: durante las deliberaciones, «la gran mayoría de miembros de la Junta Electoral Central» estuvo de acuerdo en que la Instrucción del 25 de octubre de 2022 contenía disposiciones contrarias a la propia ley que pretendía desarrollar.
Esto requiere una precisión periodística fundamental. La Junta Electoral Central no declaró oficialmente ilegal la Instrucción. Su acuerdo mayoritario dice justamente que carece de competencia para pronunciarse sobre el procedimiento de concesión de nacionalidad.
Son los cuatro autores del voto particular quienes afirman que la gran mayoría de los vocales compartió durante las deliberaciones la apreciación de que existían disposiciones contrarias a la ley, aunque la mayoría entendió que la JEC no podía actuar sobre ellas.
Los discrepantes fueron mucho más lejos. Consideran que la Instrucción, y no la Ley de Memoria Democrática, es responsable de lo que califican como un incremento irregular del censo y sostienen que la Junta tiene el deber de evitar que éste se amplíe «contra legem».
Su razonamiento coincide con el punto central de esta investigación: la ley establecería requisitos acumulativos y la Instrucción habría eliminado uno de ellos mediante una interpretación administrativa.
¿Puede una Dirección General hacer algo así?
Ésta será probablemente una de las grandes cuestiones del litigio.
Sofía Puente sí tenía potestad para firmar instrucciones. La Ley del Registro Civil atribuye expresamente a la Dirección General la facultad de dictar instrucciones, resoluciones y circulares vinculantes y de responder consultas sobre la interpretación y ejecución de la legislación registral.
Por tanto, no estamos ante una funcionaria que careciera por completo de competencia para interpretar normas.
El problema está en hasta dónde llega esa competencia.
Una instrucción puede decirles a los funcionarios cómo deben aplicar una ley. Puede unificar criterios y resolver ambigüedades. Lo que no puede hacer es sustituir al legislador ni crear por sí sola una nueva regulación material cuando existe una reserva legal.
Los cuatro vocales discrepantes de la JEC invocan precisamente esta distinción: una instrucción administrativa tiene naturaleza esencialmente interna y no puede innovar el ordenamiento jurídico. Si su contenido produce efectos externos equivalentes a una disposición normativa y modifica requisitos sustantivos fijados por una ley, sostienen, habría traspasado sus límites.
Y el artículo 11 de la Constitución añade especial densidad al argumento porque reserva a la ley la regulación de la adquisición, conservación y pérdida de la nacionalidad.
El debate jurídico, por tanto, no consiste en determinar si una Dirección General puede interpretar. Evidentemente puede. Consiste en determinar si aquello fue todavía una interpretación o si se convirtió materialmente en legislación.
Ya hubo un primer intento de llevar la Instrucción ante los tribunales
La polémica tampoco nació en 2026.
En diciembre de 2022, apenas unas semanas después de entrar en vigor, la Asociación por la Reconciliación y la Verdad Histórica recurrió la Instrucción ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. El propio BOE publicó en enero de 2023 el emplazamiento correspondiente al procedimiento ordinario 1494/2022.
El recurso terminó inadmitido en abril de 2023 por falta de legitimación de la asociación recurrente. El tribunal, por tanto, no resolvió el problema sustantivo que ahora vuelve a plantearse: no declaró que la interpretación de Sofía Puente fuese legal, sino que aquel demandante concreto carecía de legitimación procesal suficiente para obtener un pronunciamiento sobre el fondo.
Este antecedente es importante porque explica por qué una Instrucción de octubre de 2022 ha podido aplicarse durante casi cuatro años sin que exista todavía una sentencia que despeje definitivamente su adecuación a la ley.
La misma asociación abrió además en agosto de 2026 una nueva vía ante la Audiencia Nacional, esta vez frente a la falta de respuesta a una petición de revisión de oficio dirigida al Ministerio de Justicia. Ese procedimiento tampoco ha producido todavía una sentencia sobre el fondo.
El Tribunal Supremo, siguiente escenario
El conflicto se encuentra ahora ante el Tribunal Supremo por su dimensión electoral.
El Alto Tribunal ha fijado para el próximo 7 de septiembre de 2026 una vista pública sobre las medidas cautelares solicitadas en relación con las altas del CERA derivadas de esta controversia. El procedimiento surge del recurso contra el acuerdo 204/2026 de la Junta Electoral Central.
Además, Vox presentó en agosto un nuevo recurso ante el Supremo reclamando que se declare que la JEC tiene competencia para intervenir y auditar las altas cuestionadas.
Conviene insistir: a fecha de 25 de agosto de 2026 no existe una sentencia firme que haya declarado ilegal la Instrucción de Sofía Puente, ni existe resolución judicial que establezca que se haya cometido fraude electoral.
También se han promovido actuaciones penales y querellas por supuesta prevaricación y otros posibles delitos, pero se encuentran en fases preliminares. Una querella no es una imputación probada y mucho menos una condena.
El verdadero examen jurídico está todavía por llegar.
Si la Instrucción fuese anulada, el problema sería gigantesco
Supongamos que un tribunal concluyera finalmente que la Dirección General se excedió en sus competencias y que determinados apartados de la Instrucción son contrarios a la Ley 20/2022.
La primera tentación sería pensar que todas las nacionalidades concedidas al amparo de la interpretación expansiva quedarían automáticamente anuladas.
No es tan sencillo.
Habría que distinguir entre la eventual nulidad de la Instrucción, la firmeza de los actos individuales de adquisición de nacionalidad, los distintos fundamentos jurídicos utilizados en cada expediente y los principios de seguridad jurídica y protección de situaciones consolidadas. Además, no todas las personas nacionalizadas se acogieron necesariamente al supuesto controvertido: algunas cumplían indiscutiblemente las condiciones literales de la ley.
En consecuencia, incluso una futura sentencia contraria a la Instrucción podría abrir años de litigios sobre sus efectos.
Y existe una dificultad adicional: mientras esas personas sigan siendo jurídicamente españolas y cumplan los requisitos electorales, privarlas del derecho de voto sin una resolución que afecte a su nacionalidad plantearía otro problema constitucional de primera magnitud.
De ahí la extraordinaria complejidad de las medidas cautelares que ahora se piden al Supremo.
El efecto electoral es real, pero la orientación política del voto es desconocida
Hay otro salto lógico que no permiten los datos.
Que el CERA esté aumentando no significa que los nuevos electores vayan a votar al PSOE, al PP, a Vox, a Sumar o a cualquier otra formación. No existe ninguna evidencia pública que permita asignarles anticipadamente una preferencia política.
Tampoco puede olvidarse que la participación exterior ha sido históricamente reducida.
En las elecciones generales del 23 de julio de 2023 estaban llamados a votar aproximadamente 2,325 millones de electores CERA. Finalmente ejercieron el sufragio 233.688, aproximadamente el 10,04 %.
Pero aquel mismo precedente demuestra por qué el censo exterior importa. El recuento del CERA terminó trasladando un escaño de Madrid del PSOE al PP, pese a representar una fracción relativamente pequeña de los votos totales.
Por tanto, dos afirmaciones pueden ser ciertas al mismo tiempo: la participación exterior suele ser baja y, sin embargo, en circunscripciones disputadas por unos cientos o miles de votos puede modificar el reparto de diputados e incluso alterar la aritmética parlamentaria nacional.
Esto hace especialmente importante la adscripción provincial de quienes nunca han residido en España.
¿Estamos ante una «alteración del censo»?
Depende de lo que queramos decir con esas palabras.
Si por «alteración» entendemos una falsificación del padrón electoral, la incorporación de personas inexistentes o la inclusión de extranjeros que no han adquirido legalmente la nacionalidad, no existe evidencia pública de ello.
Si utilizamos el término en su sentido estrictamente cuantitativo, es evidente que el censo ha cambiado y está creciendo con rapidez.
Y si por «alteración» entendemos que una decisión administrativa amplió el universo de ciudadanos susceptibles de obtener la nacionalidad y que esa ampliación se está trasladando posteriormente al cuerpo electoral, sí existe una cadena documental que permite sostenerlo.
La cuestión pendiente es si esa ampliación administrativa era jurídicamente legítima.
Ésa es precisamente la frontera entre un proceso legal de restitución de nacionalidad y una actuación administrativa ultra vires.
Tampoco puede confundirse la polémica jurídica con el debate sobre si esos descendientes «merecen» ser españoles
Aquí aparece otra distinción fundamental.
Puede defenderse políticamente una legislación mucho más amplia que conceda la nacionalidad a todos los descendientes de españoles, sin límite relacionado con el exilio. Hay argumentos históricos, culturales y demográficos para hacerlo. También pueden existir argumentos políticos en contra.
Pero ésa no es la cuestión jurídica que plantea el caso Puente.
La pregunta no es si el Parlamento podía aprobar una norma más generosa. Naturalmente podía.
La pregunta es si la aprobó realmente y, en caso de que no lo hiciera, podía una Dirección General alcanzar después ese mismo resultado mediante una interpretación.
La diferencia es esencial en un Estado de derecho. Una política puede ser perfectamente legítima y, sin embargo, necesitar una ley para llevarse a cabo.
De hecho, la existencia de la enmienda 21 demuestra que el Parlamento tenía ante sí precisamente la posibilidad de redactar la disposición de forma mucho más amplia. La propuesta fue sometida a votación y obtuvo sólo 27 votos favorables frente a 264 contrarios.
Ese episodio dificulta extraordinariamente reducir el asunto a una simple discusión semántica.
Lo que sabemos y lo que todavía no sabemos
Después de revisar la documentación disponible, pueden establecerse algunas conclusiones con bastante seguridad.
Sofía Puente no modificó formalmente la Ley de Memoria Democrática. No tenía capacidad para hacerlo y el texto aprobado por las Cortes permanece inalterado.
Sí firmó una Instrucción que modificó sustancialmente la forma en que aquella disposición debía ser aplicada por registros y consulados. La propia Instrucción reconoce que el significado aparentemente derivado del texto legal era uno y justifica expresamente la búsqueda de otro considerado más acorde con la voluntad del legislador.
La operación fundamental consistió en convertir en dos supuestos independientes lo que el Parlamento había redactado unido mediante una condición aparentemente acumulativa. Con ello se abrió una vía de nacionalidad mucho más amplia.
El Congreso había rechazado tres meses antes una enmienda que habría hecho explícita una ampliación muy semejante. Éste es probablemente el indicio documental más poderoso contra la tesis de que la interpretación administrativa reflejaba inequívocamente la voluntad parlamentaria.
La presunción de exilio entre 1936 y 1955 no fue inventada por Puente. Existía ya en una Instrucción de 2008. Este hecho debe mencionarse porque relativiza una parte importante de las acusaciones formuladas durante las últimas semanas.
La expansión de la nacionalidad se traslada al CERA, aunque no todos los nuevos electores proceden necesariamente de esta vía y no todos los beneficiarios de la ley son electores.
El CERA está experimentando un crecimiento extraordinariamente rápido: 2.736.522 inscritos a 1 de julio de 2026 y más de 400.000 incorporaciones netas respecto de julio de 2023.
La propia Junta Electoral ha expresado preocupación por la transparencia y homogeneidad de la adscripción municipal y provincial, especialmente respecto de personas que nunca han vivido en España, y ha reclamado reglas más precisas.
Cuatro vocales de la JEC consideran la Instrucción contraria a la ley y afirman por escrito que la gran mayoría de miembros de la Junta compartía esa apreciación, aunque la mayoría entendió que la institución carecía de competencia para actuar sobre la concesión de nacionalidad.
Y, finalmente, todavía no existe una sentencia que declare ilegal la Instrucción, una resolución judicial que establezca que las altas censales sean fraudulentas ni prueba de que los nuevos electores estén siendo seleccionados o distribuidos para favorecer a un partido determinado.
Ese último límite debe mantenerse mientras no aparezcan documentos que demuestren lo contrario.
Una cuestión que desborda ya a Sofía Puente
La polémica ha terminado convirtiéndose en algo mayor que la actuación de una directora general.
Lo que está en discusión es el funcionamiento de las fronteras entre el Poder Legislativo y la Administración. El Parlamento aprueba una ley utilizando determinadas palabras; una Dirección General considera después que esas palabras no reflejan correctamente la intención del legislador y ordena que se apliquen de otra manera; cientos de miles de personas solicitan la nacionalidad conforme a esa interpretación; decenas o centenares de miles pasan a formar parte de la ciudadanía española; y una parte de ellos se incorpora automáticamente al cuerpo electoral.
Cuando cuatro años después se plantea la posibilidad de que aquella interpretación excediera la ley, revertir sus efectos se ha convertido en un problema jurídico, administrativo y político de enormes dimensiones.
Por eso resulta insuficiente reducir la historia a la caricatura de que «la hermana de un ministro cambió una ley en el BOE». No cambió el texto de la ley. Lo que hizo fue potencialmente más relevante desde el punto de vista institucional: utilizó una Instrucción administrativa para ordenar que una condición legal fuese interpretada de una manera sustancialmente distinta de la que sugerían su literalidad, su exposición de motivos y, sobre todo, una votación parlamentaria previa.
Será la Justicia quien determine si esa operación era una interpretación legítima o una extralimitación.
Pero independientemente de cuál sea finalmente la respuesta judicial, el caso plantea ya una cuestión difícilmente eludible: si una decisión administrativa puede transformar de esta manera el alcance de una ley que determina quién adquiere la ciudadanía española y, como consecuencia, quién forma parte del cuerpo electoral, las garantías exigibles deberían ser máximas.
La nacionalidad no es una subvención ni una autorización administrativa ordinaria. Determina la pertenencia jurídica al Estado. Y el censo electoral no es una estadística cualquiera: determina quién participa en la formación de la voluntad política de ese Estado.
Por eso la controversia sobre la llamada «ley de nietos» ha dejado de ser una discusión sobre memoria histórica. Se ha convertido en una pregunta mucho más elemental acerca del Estado de derecho: quién tiene la última palabra para decidir quién es español: el Parlamento que redacta y vota la ley o la Administración que después la interpreta.
El Tribunal Supremo empieza a tener la palabra el próximo 7 de septiembre.
